包正豪, 專欄作家

其實台灣是外交「大」國?

11 四月 , 2016  

淡江大學全球政治經濟學系主任 包正豪

您知道嗎?全世界197個國家裡面,台灣在其中的79國設有大使館或與使館平級的代表處,另外還在其中的16國(譬如美國、英國、德國、澳洲、紐西蘭、日本等)設有36個領事館或與之平級的辦事處。換言之,世界上超過四成以上的國家都有台灣的駐外館處。殊不知維持駐外館處的成本是極其高昂的,所以這顯然是外交大國的行為。

我們都知道台灣外交處境艱困,邦交國數量很少。為求拓展實質外交關係,外交部非常積極地在全世界各國設立代表處。駐外代表,在當地稱為「代表」(representative),但對內便自稱「大使」(ambassador),待遇上是完全一樣的。所以外交部單單是駐外大使/代表部分,就有79個特任大使缺。能夠在非邦交國開設代表處,感覺是相當不容易的事情。多數國人也是抱持這樣的看法,所以外交部甚至將其視為外交突破的成就。然而我們到底需不需要有這樣多的駐外館處,恐怕是有商榷的餘地。

2012年這個問題曾經被提出來討論。當時因為外交部持續擴點,準備在土耳其、埃及、巴西等國家增設代表/辦事處,引起立委質疑,認為每年花費上百億公帑,維持這些駐外館處(而其中有近1/4的館處只有2人),是不符合成本效益的。外交部的回應並不讓人意外。根據當時外交部柯森耀次長的答詢,他解釋說:「增減外館有5大評量指標,包括政務發展潛力、經貿關係、服務旅外國人與台商、自然資源多寡和館處距離。」此外,還要考慮「政治戰略需求」、「僑民」、「我國是否需要該國所提供能源」。由於理由包山包海,所以沒有一個國家的館處是可以裁撤的。就連與東京近在咫尺的橫濱2人辦事處,外交部也以一句「對日關係很重要」而堅持不肯裁撤併入位於東京的駐日代表處(看見了嗎?「館處距離過近」可以考慮裁併。但不願意裁,就說「政治戰略需要/對X關係很重要」來合理化)。講白了,要不是實在沒辦法(譬如當年的駐利比亞代表處),外交部是一個館處都不願意裁。而只要有機會,無論需不需要,能增設一個就是一個。駐外館處的設置多寡,似乎成為外交部刷存在感的方式了。

我們都很清楚台灣的外交要重視實質,而且要有戰略性的考量。不然蔡英文總統當選人也不會宣示要積極發展東南亞和南亞國家的全面性合作關係。因此,俟新政府成立後,外交部應該可以開始通盤檢討部分駐外館處的存廢問題。除了具備重要國際影響力且經貿關係密切的國家,在其他鮮少經貿往來,又無台生台商的國家所設置代表處,是可以考慮裁撤,而由鄰近國家設有代表處者兼轄。譬如中東地區14國,台灣於其中8國設有代表處。由於我們和中東國家基本上沒有特別大的一般經貿交流,更遑論簽證領務業務,所以外交部能拿出的理由就是中東油源很重要。但是我們捫心自問,購買中東原油靠得是外交部駐外人員嗎?我們不能僅設沙烏地阿拉伯代表處,而由駐沙烏地阿拉伯代表兼轄波斯灣各國,譬如巴林、科威特等國家的相關業務嗎?

再譬如巴西,我們分別於巴西里亞和聖保羅設有代表處和辦事處。但台灣與巴西的經貿往來極少,觀光旅遊更少。台灣人要辦張巴西簽證,簡直難如登天。但我們還是設了兩個館處,前者因為代表處要設在首都,後者則是因為聖保羅是第一大城且華僑較多。如果駐巴西館處根本沒有太多政務和領務業務要辦,幹嘛不乾脆保留聖保羅辦事處主辦僑務即可?巴西的政務和領務何不交給駐巴拉圭大使館兼領,反正也沒有很多業務可辦。

個人並不主張大幅度刪減預算裁撤駐外館處,個人主張的是外交資源有限應該用在刀口上,不要拿來刷存在感。省下這些人力和資源,用以充實戰略目標國家和地區的駐外館處人力,譬如東南亞和南亞。對外交部權利無損(至多不過就少幾個大使缺),卻能夠對國家有利。譬如柬埔寨和寮國都是東協成員國,基於強化與東協關係,新設代表處很有必要。這才是所謂的「政治戰略需求」吧!但是外交部卻把柬埔寨代表處關掉,卻眼巴巴地看著萬里之外而沒啥關係的巴西,這不是很奇怪的事情嗎?台灣與柬埔寨的關係,遠比和巴西來得重要且密切吧!

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