包正豪, 專欄作家

單一選區制度改革等於原住民選舉政治進步嗎?

20 六月 , 2016  

包正豪

主張原住民立委選舉制度改採單一選區的最常見理由是,原住民選區劃分係以身分為基準,而具有該種身分的原住民選民散居全台灣各地,所以原住民立委選區(無分平原、山原),在地理上其實是涵蓋全台灣的。因而過去戲稱原住民立委選舉是總統級的選舉。同時,當選之後,原住民立委的選區服務範圍也是全台灣,在有限資源下難以維持均等的選區服務品質。所以建議要修改為單一選區,實質上將選區的地理規模縮小1/3,降低競選活動的舉辦範圍,並增進選區服務品質。此外,另有一種理由是「以全台灣為選區,則會有大族寡占立委席次」的問題,所以透過劃分單一選區來讓人口數較小的族群有機會當選。

根據以上理由,我們基本可以假定原住民立委選區改採單一選區制度後,應該要成就至少3個利益:(1)立委選區的地理範圍變小,選舉經費負擔下降;(2)立委選區的地理範圍變小,立委選區服務品質提高;(3)選舉制度改變後,人口數較少的族群會有比較大的當選機會。然而理論推演和現實發展未必一致,所以我們現在應該進一步討論,當選舉制度改成單一選區之後,能不能成就上述3種利益。

將現行平原和山原選區各劃為3個單一選區,非常明顯地可以讓每個立委選區的地理幅員縮小。原先要跑全台灣的選舉行程,選制改革後確實可以大幅縮小。但這個「利益」的前提是,在現行制度下,真的有候選人這樣做。實際上,法律制度下的選區和候選人在選舉時真正在跑的選區是有差異的。在複選選區制度下,每個立委候選人所認知到的「選區」,是指這位候選人在選舉時所會投注資源(實質或者時間)的地區。依據過去經驗,候選人會自我劃分選區。花蓮出身者聚焦花蓮,台東出身者聚焦台東。但因為台東原住民人口較多,加上旅北的平地原住民很多,所以台東總是可以選出2位平地原住民立委。從選舉結果來看,至少從1992第二屆立委開始,就是這樣,沒有變化。所以,在過去1/4個世紀以來,我們雖然沒有單一選區的制度設計。但實際選舉時,其實是花蓮和台東兩個平地原住民選區。花蓮是單一選區,而台東是應選名額2名的複數選區。所謂奔波,其實就是北花/北東之間的奔波。山地原住民部分也是一樣,嘉義縣以北是兩席的泰雅複數選區,以南是一席的排灣選區。要說奔波,大概也就是泰雅族候選人要跑得遠一點。因此,從理論推演和現實發展的比較來看,單一選區確實能有減輕選舉負擔(如果選區地理範圍等於資源投入的話)的功能,只不過利益沒有大家原本預期想像得大而已。

至於第二點,選區範圍大小與立委服務品質高低的相關性。老實說,這是理所當然的假設。但迄今我們沒有任何實證證據可以證明這兩者之間有必然關聯。我們也許可以從一個角度來側面認識這個問題。歷任立委設置選區服務處的地理位置,可以告訴我們當選立委的服務重心。證據顯示,只有高金素梅委員有設南區(屏東)服務處,陳瑩委員設置桃園服務處,是在其本身主要票源區以外的地區。其他都是只在自身認知的「選區」,譬如鄭天財委員就設在花蓮;簡東明委員就設在屏東;廖國棟委員則設在台東。至於孔文吉委員則是未設有地方選區服務處。從這個角度出發,實在很難將選區範圍大小和立委服務品質相連結。

最後一點是單一選區能夠增加人口數較少族群的當選機會。這個的假設邏輯是,原住民選民有族群投票傾向,然後當選區劃分下去後,原有大族可能被分散到兩個以上選區,無法形成絕對優勢,繼而增加其他族群候選人的當選機率。原住民選民有沒有族群投票傾向?答案是有。但是平地原住民當中有九成屬於阿美族,你選區畫成三個單一選區,還是阿美族佔多數,無法達到增加其他族群當選機率的功能。山地原住民部分,比布農還小的族群,複數選區或單一選區都沒它們的事情。湊也湊不出當選所需票數。所以整個單一選區劃分,只有山地原住民部分,透過選區劃分,把泰雅/太魯閣/賽德克的選票予以分割,其中一部分去和布農族合併為一選區。這樣刻意地讓布農族有機會在一個單一選區裡面有優勢的做法,才能達到「選區劃分讓較小族群有機會當選」的目的(但是這裡的較小族群就是布農)。

選舉制度的改革或是修正,總是要成就一些新的利益。所以整體來說,原住民立委選舉制度改成單一選區,確實能夠有限度地降低競選南北奔波和提高選區服務品質。同時透過非常刻意的選區劃分,我們或者有機會透過「改革」讓布農族有機會和紋面民族(泰雅/太魯閣/賽德克)力拚一席。但是,我必須要強調,天下沒有都好事沒壞事的。改成單一選區後,也總還是會有新的問題。譬如憑什麼我們要刻意讓布農有機會和泰雅拚那一席?其他族群,像是鄒或是魯凱呢?因為人數少,所以就不要保障嗎?單一選區並沒有辦法保障少數參選,這是個偽命題。其次,改成單一選區後,可能更不利原住民政壇新秀出線。在複選選區制度下,原住民新候選人(特別是無政黨奧援的)有機會結合全台灣零散的選票支持能凝聚出最後的「勝利」(至少理論上可以)。但劃成單一選區後,就算你是阿美族這樣大族出身的候選人,你也沒辦法在單一選區當中吸納足夠多的游離選票讓你當選。至於山地原住民選舉部分就更別談了。

選制改革,其實就是利益選擇問題。劃分成為單一選區,或是維持現有複數選區,都沒有什麼不好。這兩個制度不存在誰比誰更好的問題,都各有利弊。現在我們要討論的是,我們比較想要哪一個制度帶來的利益,而同時願意承擔那個制度帶來的可能損害。簡單說,就是權衡利弊得失而已。實在不需要把選舉制度改革就當成原住民政治進步,那實在是兩回事情。

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