包正豪, 專欄作家

強化總統統治正當性的兩輪投票制

29 四月 , 2017  

淡江大學全球政治經濟系主任  包正豪

社會上在討論政治制度或選舉改革時,往往都寄望一個「完美」的制度來解決我們「所有」的問題,這樣的觀念其實是錯誤的。選舉制度,是人為造出而用來規範選舉(而這也是人造的一項制度)的,簡單來說,它是我們選擇用來將「選票轉化為席次」的遊戲規則。既然如此,制度的發明便必然與它產生的環境條件有密切相關,而自其他國家移植特定制度到我們自己的社會時,也應當要考慮這個特定制度是否適合我們自己的社會環境條件。更重要的一個問題是,當我們在考慮選擇要移植那一種制度時,絕對不應該錯誤地或者說是簡化因果,認為「因為某某國家是先進國家,所採用的選舉制度運行良好,政治清明,所以只要我們採用那種選舉制度,同樣的制度結果就會發生在台灣。」

很遺憾地是,自1990年代開始,台灣民主化的制度改革伊始,從總統制與內閣制之爭,討論行政與立法之間關係開始,就不斷陷入這種「自我想像」錯誤抉擇循環。即便到現在都還有人在同時主張「分權制衡」和「國會至上」兩種冰炭不相容的政治架構。這個問題恐怕只要上過大一政治學的學生都知道是兩種行政和立法關係,前者是總統制下的三權分立,後者則是行政與立法合一的內閣制,妄想同時達成,不知道要如何做到?

但更可怕的是另外一種偏執,就是篤定地認為「單一選區」制度能夠解決台灣政治亂象,因為立委表現不好,所以要「席次減半」。這些通通在熱血上頭時通過了,然後同一批人又主張要尊重國會自主,實施「委員會中心主義」國會立法制度,卻完全沒考慮到,我們的立委人數根本無法湊足委員會中心主義所需要的「專任/資深」委員。所以回顧過去30年的政治制度改革歷程,我們看到的是「補破網」式的制度改革,看到問題,以為某種制度可以解決,就一頭熱地大吹法螺,等到新制度建立,又出現別的問題,又馬上要改。我們從來沒有讓外來制度在台灣土地適應成長的機會。

不過我們還是有一些「成就」的,無論是支持總統制,還是內閣制,即便憲法沒有修正明白承認,我們都已經在實務上,擁有一個具備至高行政實權的總統了。這個「總統」名義上任命行政院長為「最高行政首長」,但實質上自己才是,換言之,每四年一次的總統選舉,我們真真切切地選出實權總統。既然如此,這個總統的選出方式,就應該要慎重,要讓他的統治正當性不會受到質疑,而能以「國家團結者」的角色來代表並治理我們這個國家。

既然是國家團結者,總是希望能夠獲得大多數選民的支持。不過因為種種因素,當初在擬訂總統選舉辦法時,選擇「相對多數決制」,只要有候選人得票勝過其他候選人,就當選。這個制度適用於我國各級民選行政首長和區域立委選舉,是我們已經熟悉的制度,但這樣的選舉制度在理論和實務上都無法排除「少數總統」的出現。目前各國的選舉制度,法國總統選舉的兩輪投票制度是比較值得我們參考的。

兩輪投票制的精神在於確保當選人一定有過半數有效選票支持,如果第一輪投票沒有人過半數,則由得票前兩名的人進入第二輪投票再選一次。在兩輪投票之間,無論候選人原有立場為何,想要在第二輪出線當選,勢必需要修正本身立場以迎合容納原本不支持他的選民,制度在無形當中迫使候選人的立場必須符合多數人的利益。這樣我們就不再需要去含淚投票和操作棄保了。而因為第二輪投票僅有兩個人參選,所以一定會有人得到過半數有效選票,可以至少「宣稱」他是獲得多數支持的當選者。

從這個角度出發,兩輪投票制理論上能夠降低衝突,並迫使候選人採取「融合多數」的政見立場,又提供選民充分表達意見的機會。所以,如果我們撇開長期以來的藍綠惡鬥,不依好惡去針對任何個別政治人物總統,最好還是透過兩輪投票制選出,以確保他至少有「相對意義上」的過半數支持,強化統治的正當性。

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