包正豪, 專欄作家

思考以農業為本的原住民經濟發展政策

21 九月 , 2015  

淡江大學全球政治經濟學系主任 包正豪

台灣原住民族處於經濟弱勢,應該是定論。長期以來,政府嘗試以各種方式來扶植原住民族經濟,挹注相當預算,但原住民經濟弱勢情況不僅沒有改善,反而似乎還有惡化的趨勢。隨著2016總統選舉逐漸升溫,民進黨總統候選人蔡英文首先發表「原住民族政策主張」,引起原住民社群注意。部分原住民社會菁英視之為原住民經濟弱勢的解方,對之期許甚深。然而,就筆者本身觀點來看,此一原住民經濟發展政策恐難達成改善原住民經濟困境的目的,而將重複面臨過去失敗的噩夢。

國民黨執政也好,民進黨執政也罷,面對原住民經濟弱勢問題時的一貫解決方案,就是透過強制保障原住民勞工在公私立機構內的進用比例,或者將希望寄託於部落文創/觀光產業的發展,期待能夠創造在地就業機會,以吸納原住民勞動力。此次蔡英文女士所公布的原住民經濟發展的具體政策主張,依然不脫此一窠臼。唯一比較聳動的是,蔡女士承諾要創造上萬個就業機會,主張要透過修正《原住民族工作權保障法》,提高進用比例來達成這個政策目標。但如果這樣會有用的話,自2001年通過《原住民族工作權保障法》迄今,已經15個年頭,歷經陳水扁與馬英九兩位總統的四屆任期,何以原住民就業情形未見好轉?難道只是單純地因為進用比例(1%)太低嗎?

有許多公私機構抱怨保障進用原住民的政策窒礙難行,因為找不到適合的原住民員工。原住民社會則責難公私立機構刻意刁難,不願意進用原住民員工。如果只是單純地調高進用比例,難道上述衝突就會自然消弭嗎?顯然不是。因此,對於蔡英文女士依循舊習的原住民經濟發展政策,我們很難期待能有多少正面效果。至於寄望發展地方文創/觀光產業,以吸納原住民勞動力的想法,真的只需要想想就好,無須當真。縱使媒體曾多次報導成功案例,但實際檢視發展情形,原鄉地區的觀光或相關服務業,大概都被漢人把持,原住民不過是被雇用的配角而已。更遑論所謂發展地方文創或是觀光產業已經成為政策宣傳的樣板了。

難道就這樣子了嗎?原住民就無法擺脫經濟弱勢的命運嗎?我想未必。如果我們可以換個角度來看原住民經濟,也許就能夠找到出路。台灣原住民相關研究學者往往將紐西蘭毛利人視為發展典範,雖說筆者對於生吞活剝式地照搬國外案例很排斥,但紐西蘭毛利經濟的發展確實有其值得借鏡的地方。紐西蘭毛利經濟有個很重要的核心概念,就是以農業為本。而這或許是台灣原住民經濟發展的出路。

台灣的農業預算並不低,只是每年百餘億的預算都被用在「無實質資本投入的補助」上面了。我們的政府並未善用政策工具來引導農業發展,只是用補助來摸摸農民的頭而已。放在整個台灣的框架下,農業生產GDP確實不值一哂。甚至有激進者主張全盤放棄農業,仰賴進口即可。這種觀點當然有問題,但並非本文討論主軸,在此略過不談。但把農業生產放在原住民社會的框架下來看,那就很重要了。原住民有最高的農業工作者比例。在部落當中,農業生產一直都是重要謀生手段。但我們的政府有沒有「原住民農業政策」呢?當然沒有。然而一個適當的原住民農業政策,不僅能夠增加原住民農民收入,更重要的是能夠真正地創造在地經濟的就業機會,更能夠替地方文創/觀光產業奠定社會文化基礎。

一個新的思考方向是,農政單位可以考慮以「保價收購」的方式來鼓勵原住民農民以傳統方式栽植,且與原住民文化息息相關的小米和紅藜等作物。既然可以每年花上百億預算來補助台灣農業,那麼把其中的2%到5%拿出來,用「保價收購」的補助形式來導引原住民農民栽植與其文化密切相關的作物,個人看不出有窒礙難行的地方。但此一政策所能成就的效果,不是只有單純地提高/保障原住民農民收入,更能夠導引現在部落內許多放棄農業生產的原住民朋友,重新開始照顧那荒廢已久的農地。(這是在地的就業機會。)同時,還能夠把小米/紅藜帶回原住民部落裡,而不會發生小米收穫祭還要向外界購買小米的荒謬情事。

從農業政策的改革出發,不僅直指原住民經濟結構當中最大的一塊,也許緩慢,幅度也不大,卻能收立竿見影之效。而原住民農業經濟還有其他外溢效果,搭配相關政策,能夠部份解決原鄉部落裡的其他問題。此一部分的論述,受限篇幅,請容下次再行討論。

p.s. 這裡之所以只提蔡英文女士的原住民經濟發展政策,是因為其他政黨總統候選人的原住民經濟發展政見尚未明朗之故。

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