包正豪, 專欄作家

立意良善的「惡法」

6 三月 , 2017  

淡江大學全球政治經濟系主任  包正豪

正常狀況下,民主國家很少有法律是制定來迫害人民,或是蓄意造成社會問題的,但現實上,特別是在台灣,經常會制定一些「看似良善,實則問題不斷」的法律,不僅無法實現原先的立法目的,反而因為執行上的窒礙難行,產生許多意料之外(其實很多是意料之中)的弊病,反而造成社會困擾,與負擔不必要的社會成本。

以《菸害防制法》為例,有些社會團體,譬如董氏基金會,視吸菸為讎寇,其終極目標是完全禁菸,所以在《菸害防制法》的立法及修正過程當中,大力遊說,務必從嚴。這類社會團體,為求成功對政府施壓,將吸菸與否,打成泛道德性的立場選擇,因而喪失詳細理性討論的空間。

當然,從相關利益團體的角度出發,《菸害防制法》愈嚴愈好,所以到處劃定禁菸區,也禁止商家或地方政府設置菸灰缸,務必造成吸菸者不方便,然後想當然耳地認為,吸菸者會因為「厭煩」這樣的不方便,而最終戒菸。

老實說,二手菸影響他人,劃定禁菸區,不允許室內和公園內抽菸,是很合理的做法,很少人會覺得不對。但是幾近全面劃設禁菸區,又不允許設置菸灰缸的結果是,吸菸者圖方便,而隨意丟棄菸頭,最常見的,就是棄置於下水道內。嚴苛法律並未成就戒菸目的,卻因為窒礙難行而衍生出環境衛生問題,何苦來哉?

近期間鬧得沸沸揚揚的「一例一休」,也是立意良善,要保護勞工權益的法案。政府在推動立法期間,為求佔領道德制高點,將反對者打為「慣老闆」或是「冷血無良資本家」,尋求社會支持,希望快速立法通過。果然,高舉「勞工權益」大旗後,法案通過了,但是想當然耳的一例一休和不得連續七日以上工作,幾乎在通過施行的當下就發現窒礙難行,因為毫無彈性。

受影響的商家和團體,想方設法規避責任,不是陽奉陰違,就是根本擺明不打算遵守。以台灣勞動檢查能量之低落,根本無從查起;查不到,就沒有處罰,也就沒有威嚇力。勞工權益沒保障到,還制度性地「促進」違法者實質增加。

這兩個例子都不是政府刻意要為惡,都有立意良善的立法初衷,但是也都造成許多後遺症,造成衍生社會問題。要解決這樣的問題,應該要揚棄「道德性立法」的策略,和「限期通過」的要求,盡可能地聽取利害關係人的不同意見,去發覺立法施行後可能會產生的問題,務必經過充分的討論,確定新法能夠所創造的社會利益,明顯高過所帶來的成本與弊害後,後再行推動立法與修正。為政最忌躁動,偏偏執政者總是期待立竿見影出政績,終究造成紛擾。

英國國會慣例,如果法案投票結果呈現平手僵局,國會議長永遠會投「維持現狀」一票,理由就在於,如果沒有明顯利益,也沒有明顯多數支持,執意推動「改革」,往往就是致亂根源。

政績,不是靠通過法案數多寡來看的;政績,是靠有效推動良善法律而無須負擔過多社會成本而得到的。只有看透這點,並且循之,政府才能真正地為人民謀福利。

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