專欄作家, 楊泰順

立法院的荒謬劇

27 十月 , 2017  

文化大學政治研究所   楊泰順教授

國會在民主國家運作已超過兩百年,經由兩個世紀的衝撞與調整,許多運作的程序與規則,幾乎已成「萬國通法」。無論是三讀程序、委員會審查、表決方式、議事公報、或發言規範等,先進國家幾乎都大同小異。但在台灣,一些先進國家的規則共識,卻往往變得是非不明,彷彿政黨為了自身利益一切都可以棄之不顧。

一個明顯的例子便是肢體抗爭,這在民主國家不允許出現的場景,在台灣卻幾乎成了議事運作的「常規」,媒體甚至還常以夠不夠衝撞來衡量政黨是否具「戰鬥力」或「團結力」。

多數黨以「一事不二議」的議事規則,全面封殺少數黨的近萬件提案,則為多數黨操弄議事規則的「經典之作」。「一事不二議」自來便是議會的「國際通則」,否則會議討論將可能沒完沒了。但經由台灣政客的操弄,此一通則的定義已被徹底的顛覆,成了多數打壓少數的工具。有識之士如果不站出來告知民眾這項規則的真正內容,立法院的民主機制有可能將因此淪為「廁所裡的花瓶」,僅具妝點的效果。

照理,國會運作原本便應貫徹多數意志,如此「責任精神」才可能落實。但在多數意志下,會議仍須嚴格遵守議事規則,使少數黨可以利用機會凸顯多數黨政策的不當,累積下次選舉翻盤的民意本錢。故而,立法是否依循議事規則,讓少數黨有合理陳述或論辯的空間,常被學者認為是「正當法律程序」(due process of law)的重要一環,也是少數願意服從多數,並承認國會決策合法性的基礎。

此次民進黨推動8,400億的跨年度前瞻基礎建設計畫,金額幾達年度總預算的半數,計畫如此龐大,預算卻不願編列在正常的年度預算中,而引用特別預算法在兩周內完成預算審查。根據《預算法》第83條,政府編列特別預算只有在:「國防緊急設施或戰爭」、「國家經濟重大變故」、「重大災變」及「不定期或數年一次之重大政事」四種特殊情況下,才得以於年度預算外提出特別預算。

其中第4項「不定期或數年一次之重大政事」是此次前瞻計畫特別預算編列的主要依據;但任何人都不難看出,該項規定根本逸脫了特別預算必須具有緊急性的原意,十足是威權時代的大政府遺毒。司法院大法官在第463號解釋文便指出,除非有「特殊緊急情形」發生,可用特別預算編列,國家財政應以單一預算為原則。民進黨是當初大法官釋憲的申請人,後也強力主張應該刪除此一條款,但今天掌握國家機器後卻又援引本條款編訂特別預算,正應了「換了位子便換了腦袋」的譏諷。

民進黨當然可以振振有詞的說,前朝國民黨執政時也曾以特別預算推動「愛台十二項建設」,現政府只是循例辦理而已。但過往的不合法當然不能作為今天規避限制的合法理由,更何況政黨輪替後民眾希望看到的是政府更進步,而不是因循苟且。執政者所以偏愛以特別預算編列工程計畫,說穿了無非因為特別預算可以規避《公債法》所規定的政府舉債上限。但如此一來,便又造成在野黨無法透過正常預算審查程序為民眾看緊荷包的責任,也進一步加劇「債留子孫」的惡果。

多數黨既不願透過正當程序實現政策抱負,少數黨當然認為,除了採取肢體與程序杯葛,將難以面對支持者。但如此一來,卻必須付出民主脫序的代價,讓民眾對民主運作失去信心。由於在前瞻計畫條例在委員會審查時,民進黨以「人肉盾牌」壓制少數黨的異議,進入二讀會後少數黨便準備改採案海戰術,以近萬件的修正案與多數黨進行焦土戰。

但這項杯葛策略卻被立法院長蘇嘉全以錯誤的「一事不二議」程序蠻橫的否決,蘇院長的議論為:1)、《內政部議事規範》第53條規定:「關於人選、款項、時間、數字等,依提出的先後順序,依之表決到通過其一為止。」而預算案就是數字,因此應照先後順序為之,前瞻計畫的特別預算修正案乃民進黨團先提案,故依53條規定要先表決。2)、依照大法官釋字342號解釋,「立法權得依立法院自行訂定議事規範行之」,故立法院有國會自主的「決議」之權。3)、由於民進黨先提案,故審畢民進黨案後,依立院「一事不二議」原則,無須審查國民黨所提的上萬件提案。

此一三段論證其實隱含了自我矛盾之處,若依大法官解釋文:「立法權得依立法院自行訂定議事規範行之。」則《立法院議事規則》應優於《內政部議事規範》,畢竟前者是立法院的特別法,後者則為通用於一般人民團體的行政命令,蘇院長引後者主張民進黨提案應先處理,不僅自貶立院地位,也違反法律優於命令的基本常識。

依《立法院議事規則》第11條第四項:「對同一事項有兩個以上修正動議時,應俟提出完畢並成立後,就其與原案旨趣距離較遠者,依次提付討論;…。」換言之,民進黨與國民黨若分別對委員會審查後的法案提出修正動議,便應依「與原案旨趣距離較遠」之原則,決定何者應優先進入討論與表決。以本事件為例,由於國民黨主張刪減330億元,民進黨則僅有數十億元,國民黨案顯然較旨趣最遠,故就算「一事不二議」先提到檯面上的,也應該是國民黨的提案,而非民進黨案。

《議事規則》以與原案旨趣的遠近作為何者應優先討論的判斷,其實原本就是「萬國通法」,不僅我國立法院如此規定,美國參眾兩院、聯合國議事規則、及號稱議事程序聖經的《羅伯特規則》(Robert’s Rules)也都有相同的規定,但我國立院的多數黨卻仍然堅持民間團體的議事規則,非法打壓少數黨的事實昭然可見。

有人或許會問,如果允許國民黨的萬件提案進入議程,這個會要開到何時才能結束?故而,蘇院長的處置或許不當,但至少使特別預算案可以「如期」完審。此一說詞其實規避了問題的核心,類似的議事杯葛在先進民主國會並不罕見,這些國家也早都發展出合理的應變之道,如專門委員會把關、程序委員會規定議程與時間、限制修正案為兩階層、規定修正案必須切題等,民主學步的我國,這些經驗都相當值得仿效。

但遺憾的是,過去藍綠相濡以沫,很少政治人物願意花心思推動這些化解衝突的機制,反而偏向於以「政黨協商」處理一切爭議。但在政黨立場兩極化的今天,協商顯然已不再是萬靈丹,未來的議事混亂與政策失去正當性,恐怕將讓未來的台灣付出可觀的代價。

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