專欄作家, 時事評論, 葉慶元

組閣 承擔 前行:蔡英文的歷史抉擇

19 一月 , 2016  

中華民國憲法學會副秘書長 葉慶元

選後,最令人震撼的新聞,應該是馬總統實現政治承諾,邀請新的蔡英文主席-最新的國會多數黨黨魁-組閣。

說真的,面對磨刀霍霍的民進黨,馬英九總統願意遵守自己的政治承諾,邀請蔡英文主席提前組閣,實在是非常的令人訝異。提前交出行政權,讓民進黨組閣,馬總統就不只是跛腳,並淪為「令不出總統府」的虛位元首,更等同讓民進黨可以提前四個月掌控行政機器,對馬英九啟動選後清算的機制!不過弔詭的是,選前一個多月前就表示「民進黨已經準備好了」的蔡主席,居然在第一時間就表示拒絕,而且民進黨黨內公職也跟進反對提前組閣!

「我們珍惜執政機會,為了帶給台灣人民更好的未來,民進黨已經準備好了。」
《珍惜執政機會 蔡英文:民進黨準備好了》,自由電子報,2015年12月6日

「馬英九總統選前向民進黨拋出多數黨組閣議題,不過蔡英文拒絕。民進黨立法院黨團總召集人柯建銘說,新國會產生後,將優先處理《卸任總統交接條例》草案,交接期間內,卸任總統不得調動人事,執行爭議政策、命令及預算;立法前,政權交接比照草案內容。」
劉偉瑩,《外媒關注大選 美日歐肯定我民主展現 國際觀選團談組閣難題 新國會將先處理總統交接條例》,國語日報,2016年1月18日

坦白說,我不懂為什麼民進黨拒絕組閣,也不懂我這麼多愛台灣的綠營好友,為什麼堅決地支持民進黨拒絕組閣。選舉的目的,就是為了執政。當人民賦予民進黨在四個月後「完全執政」的權力時,為什麼選前宣稱「已經準備好了」的民進黨不願意提前接手、拯民於水火?卻執意要讓台灣在看守內閣下,繼續空轉四個月?

我更不懂,民進黨為什麼放棄直接執政,而是要推動「卸任總統交接條例」,限制總統行使憲法權力(這可能違憲)、禁止看守內閣執行爭議政策、命令及預算等……。其實民進黨只要直接組閣,這些問題全部都迎刃而解,不是嗎?

  • 有的朋友告訴我,憲法規定外交、國防、兩岸是總統的權力,這樣會權責不清。
    其實,只要看看憲法增修條文第二項的規定,就會知道,這根本是誤解!憲法增修條文只說,「總統為決定國家大政方針,得設國家安全會議……」,從來沒有明文規定總統對於國防、外交、兩岸有特別的權力。事實上,從外交部、國防部及大陸委員會都設於行政院之下,而非直屬總統,我們就可以發現,這些部會首長仍然必須對行政院院長負責。既然是對行政院院長負責,那麼民進黨提前組閣,就不至於發生權責不清的問題。
  • 有人說,我國現狀是總統制。
    這更是大錯特錯!事實上,我國憲法原本是傾向於內閣制的設計;在修憲後,則是雙重首長制的架構:

    • 我國的行政院院長依據憲法仍是最高行政首長;
    • 總統的大赦、特赦等權力都必須經過行政院院會才能行使;
    • 行政院院長有副署權(需要經過立法院同意的人事任命權,不需副署,但是沒有國會多數支持,總統任命權根本無從行使);
    • 行政院院長對立法院負責,立法院可以透過不信任投票倒閣,行政院院長則可以要求總統解散國會

以上種種機制,都是總統制沒有的規範,而是雙重首長制或內閣制的規範。事實上,連蔡英文主席自己也承認,我國目前的憲政體制是傾向雙首長制。

「蔡英文回應,她也贊成台灣應從傾向半總統的雙首長制改成內閣制,但這是一個浩大的工程,需要很長的時間及小心謹慎的處理,才能爭取社會最大的支持。」
《蔡英文 贊同台灣改成內閣制》,自由電子報,2014年5月19日

既然是雙重首長制,總統就只有在其所屬政黨於國會享有過半席次時,才能透過任命同黨的總理/行政院院長來掌握行政權。一旦其所屬政黨失去國會多數,總統就必須任命多數黨的領袖組閣,並轉型成為虛位元首,尊重國會席次反映出的最新民意。

  • 又有人說,依據憲政慣例,我國總統應該任命與自己同黨籍的行政院院長,而非多數黨領袖。

這,當然也是錯的。

事實上,陳水扁總統任命的第一位行政院院長,就是國民黨籍的唐飛,而不是民進黨黨員。

是的,我國上一次出現總統與國會多數黨黨籍不同時,陳水扁總統並沒有依據雙重首長制的精神,讓國民黨組閣,但那是我國第一次出現總統所屬政黨並沒有取得國會多數的情形(現在是第二次)。所謂的「憲政慣例」是憲政機關針對同一事件反覆的實踐,陳總統個人的作為,並不能形成憲政慣例。

「陳水扁的動作反映他對憲法條文的認知,他絕對不是一個願意恪守雙首長制精神的總統。」
《風評:蔡英文拒絕民進黨提前組閣,是怕馬英九還是黨內的豺狼虎豹?》,風傳媒,2016年1月8日。

其實,最令人費解的,是蔡主席所謂如果要國會多數黨組閣,「必須修憲」的說法。依據憲法,總統享有任命行政院院長的權力,並沒有任何條文禁止總統任命國會多數黨組閣,也沒有任何條文規定總統一定只能任命與自己同黨籍的人出任行政院院長(否則當初陳水扁總統任命唐飛即已違憲),蔡主席這個「違憲說」恐怕也是我國憲政上的重大創舉。

筆者百般思索,唯一想到民進黨拒絕提前組閣的理由,大概是害怕真的形成「國會多數黨組閣」的憲政慣例。由於國民黨以往經常可以取得國會的多數,如果確定往後都是由國會多數黨組閣,那麼即使民進黨在總統大選獲勝,也將無法取得實質的執政權。這個理由雖然可以理解,但不該被接受,因為:

  • 國家利益,應該大於民進黨的黨派利益。
    在目前艱困的國際環境下,台灣沒有由看守內閣空轉四個月的本錢。民進黨如果真心愛台灣,就應該勇敢去承擔,拯救「水深火熱」的台灣同胞,而不是計較未來可能會無法執政。
  • 行政立法合一,才能有效執政
    誠如蔡英文主席/總統當選人所認知的,我國目前憲政體制傾向雙重首長制。行政及立法的合一,是雙重首長制的重要特徵。2000年至2008年,由於陳水扁總統堅持少數統治,多項重要法案在立法院遭到擱置,監察院也因委員任命案被擱置導致停擺。民進黨如果真心希望台灣更好,就應該回到雙重首長制的精神,支持建立「總統應任命國會多數黨領袖(或其指定之人)擔任行政院院長」的憲政慣例,這才是長治久安之道。

很多人認為,馬總統願意讓民進黨提前組閣可能有詐。也有人擔心馬總統不會充分授權,甚至可能藉此惡整民進黨。其實,這真的有點好笑!馬總統如果真的這麼厲害,現在會搞成這樣嗎?……(唉)而且,馬總統如果真的挖坑,民進黨難道是吃素的嗎?……(笑)最後,授不授權,談就知道,民進黨何必預設立場?如果馬總統真的拒絕授權,民進黨屆時再透過媒體或社會運動,抨擊到馬總統放權為止,不就好了?

最後,謹附上顏厥安教授的大作,以及林濁水委員的高見,給大家參考。這兩位前輩政治立場與我迥異,但同樣支持民進黨提前組閣,大家不妨多多參考:

  • 顏厥安,《民主新局的憲政挑戰》,自由電子報,2016年1月4日。
  • 林濁水:蔡英文要和解 就要從多數黨組閣開始,中時電子報,2016年1月18日。

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