專欄作家, 陳徵蔚

英國脫離歐盟:危機與轉機

26 六月 , 2016  

健行科大應用外語學系副教授 陳徵蔚

英國,不僅擁有世界大文豪莎士比亞、小說家狄更斯、名偵探福爾摩斯、知名品牌Burberry與泰迪熊,也曾經是世界超級強權。它在1588年擊敗西班牙無敵艦隊,從此稱霸海上。1763年「七年戰爭」勝利,英國傲稱自己為「日不落帝國」,直到十九世紀維多利亞時代,大英帝國統治人口竟達地球四分之一,領土佔世界陸地總面積24.75%,名符其實是「日不落」!雖然英國勢力在兩次世界大戰後逐漸削減,至今卻仍能透過「大英國協」的52個成員國維繫其深遠的國際影響力。

英國擁有光榮的過去,如今也始終維持著與歐洲大陸「和而不同」的關係。盎格魯薩克遜人約於西元五世紀征服塞爾特英國,雖然曾在1066年後受法國統治,但在兩次英法百年戰爭中,英國於1815年贏得最後勝利,奠定其世界霸主的地位。長期以來,英國孤懸於歐洲大陸之外,讓這個國家成為了自成一格的「孤狼」。宗教上,亨利八世自十六世紀成立「英國國教」,政教合一的制度令英國君主成為最高領袖,獨立於梵蒂岡天主教系統,不受教宗號令。經濟上,英國是發展「工業革命」最早的國家,發明蒸汽機的瓦特即為英國皇家學會院士。金融方面,成立於1694年的英格蘭銀行是世界上第二古老的中央銀行,也是世界各國央行的先驅。政治上,英國自1689年光榮革命結束、簽署權利法案後,即走上君主立憲之路,成為世界最早的民主國家。

正因如此,英國始終「孤芳自賞」,甚至由於兩次大戰皆於歐洲大陸引爆,英國難免認為歐陸是「麻煩製造者」,故而抱持「敬而遠之」的態度。二戰後雖然邱吉爾提議由法國、德國成立歐洲共同組織,但是當1951年歐洲三大共同體之一的「歐洲煤鋼共同體」成立時,英國態度卻相當抽離。此外,英國拒絕加入1957年成立的「歐洲經濟共同體」,亦可看出它對於歐洲的懷疑態度。英國這種冷漠、批判與懷疑,曾惹火一些歐洲政治人物,特別是與英國愛恨交織的宿敵法國。當歐洲經濟共同體發展益發蓬勃之際,英國曾一度「獻媚」,反過來表達希望加入的意願,但法國總統戴高樂連續於1963、1966、1967否決英國申請案。直至戴高樂於1970年過世後,英國才於1972年進入歐洲市場。

有趣的是,入歐三年後的1975年,英國竟也舉行了一次公投,來確認民意是否支持英國留在歐洲共同體,當時開票結果67.23%支持「留歐」,故而英國才會有今日的「脫歐」公投。即使英國留在歐洲市場,卻仍然保持著相當的「抽離」。首先,英國始終未加入「申根公約」。當歐盟22國以及非歐盟4國成為申根成員,取消國境管制,持有成員國有效身份證或申根簽證的人,可以在各會員國間「自由流動」之際,英國就是不加入。看過《小英的故事》的人都知道,小英與媽媽駕著馬車從波士尼亞經克羅埃西亞、義大利、瑞士到法國尋找爺爺。如果在今日,義大利、瑞士與法國本來就是申根成員,而克羅埃西亞於2013年加入歐盟,預計今年加入申根區,故小英母女仍然可以一路順利抵達法國。然而倘若她想要去英國呢?這就要看是否有取得英國免簽待遇了。

其次,英鎊卻始終未加入歐元區。英國是除了瑞典、丹麥、保加利亞、羅馬尼亞、波蘭、捷克、匈牙利、克羅埃西亞等國外,沒有加入歐元區的歐盟國家。但是身為聯合國常任理事國、在歐盟中是僅次於德國的第二大經濟體,以及全球第五大經濟體,英國的「貨幣獨立」帶來的影響自然不可與上述其他國家同日而語。英國的「自立門戶」擺明了對於歐盟存有高度疑慮,而這其實也早就埋下了2016英國公投脫歐的遠因。

自從2012年歐洲爆發債務危機後,英國民眾普遍看衰歐洲市場。德國總理梅克爾當時因為對希臘等國進行紓困,引起國內民眾強烈反彈,質疑為什麼拿德國人辛苦賺來的錢,去支助揮霍無度的「歐債四國」。此外,德國當時所提出的「樽節政策」幾乎凌駕於其他各國主權之上,歐盟成員只能咬牙遵從。這樣的現象,加深了英國對於歐盟的不信賴感。英國對於歐債拖累成員國經濟本來就不以為然,再加上英國在歐盟中的貢獻遠大於回收,光是英國2013年對歐盟的會費貢獻就高達113億英鎊(約5376億元台幣),相當於每年花在運輸上的總預算。

更令英國人氣結的是,花了那麼多的錢,但是主導歐盟的竟是德國。而由德國所號召的許多政策,包括穩定與成長公約、撙節政策、財政聯盟等,對於成員國的主權,都有侵害疑慮,也令英國企業感到綁手綁腳。因此支持脫歐的英國獨立黨就認為,與其將這些錢「進貢」給歐盟,不如花在自己的身上。他們聲稱,離開歐盟英國每周可額外多出3.5億英鎊用於國家衞生事務局。這對必須負擔高昂醫療費用的英國民眾,不啻是一項誘人的利多。

其次,歐洲難民問題近年來持續困擾歐盟諸國,歐盟一方面要求成員國讓渡主權,一方面卻無法妥善處理危機,例如歐洲邊境管理署在防堵中東與北非難民入境的問題上的極度「失能」,讓英國民眾對於歐盟感到更加憤怒。歐洲難民、非法移民、假結婚等問題,衝擊英國社會的治安與民生。因此英國獨立黨主張脫歐後可以不再受到歐盟對於「自由移動」的規定,可以更有效控制英國邊境。藉由實施工作許可制度,英國可以透過簽證限制,同時控管歐盟與非歐盟國家公民,讓進入英國更加困難,而這也代表英國社會所受到的難民與移民衝擊將大幅降低。據獨立黨預估,若有效控管,英國人口年平均成長率將從目前的29.8萬減少到5萬,讓英國本地人有更多就業機會,同時也減少外來人口瓜分社會福利資源。更重要的是,自從法國遭受恐怖攻擊以來,英國一直都有成為下一個目標的心理恐懼。而管理外來移民,與歐洲敏感區域進行切割,是許多英國民眾認為可以避開恐怖主義攻擊的重要一步。

當然,英國脫離歐盟,勢必造成許多衝擊,影響層面之廣泛,難以想像。首先,英國國內對於是否脫離的意見向來呈現五五波拉鋸,如今51.8%民意脫離歐盟的公投結果,非但沒有帶來「塵埃落定」的穩定氣氛,反而為原本就爭執不下的國內政局投下了更加詭譎的震撼彈。6月16日,英國工黨明日之星,現年41歲,支持留歐的女議員喬考克斯在西約克郡遭槍殺身亡,涉嫌行凶的52歲男子邁爾持槍與刀攻擊她前還高呼「英國優先」口號,這是英國罕見的政治槍擊案件,足見英國內部因為這個議題的族群撕裂有多嚴重。然而,喬考克斯之死只是冰山一角。公投結束後,由於結果比數過於接近,將近19萬民眾開始連署,強烈要求重辦公投,甚至癱瘓了英國國會網站。此外,6月24日也有近八萬多民眾連署發動倫敦宣布獨立加入歐盟,發起人呼籲倫敦市長宣布獨立,申請加入歐盟與申根協定,倫敦市長可以立刻成為「倫敦總統」。

如果「倫敦獨立」聽起來有點兒荒謬,那麼曾經舉辦獨立公投的蘇格蘭打算東山再起,就沒有那麼遙不可及了。目前仍隸屬英國的蘇格蘭、北愛爾蘭,以及已經獨立的愛爾蘭都深受歐盟優惠庇蔭,例如未來五年蘇格蘭將獲得歐盟提供推動鄉村發展的3,300萬英鎊經費。因此,在英國脫離歐盟成為事實之後,蘇格蘭首席大臣施特金表示,將開始認真思考再次舉辦獨立公投,脫離英國的可行性。

英國公投結束,確定離開歐盟之後,英國首相卡麥隆宣布下台,英鎊應聲重貶。接下來英國將啟動號稱歐盟憲法的「里斯本條約」第50條,開始退出歐盟的協商工作。在歐盟答應卡麥隆近乎勒索的七大要求仍留不住英國後,歐盟領導人開始有些「惱羞成怒」,敦促英國盡快啟動脫歐機制,「有多快就多快」,儼然是「不能相守就盡快分手」的態勢。而一如當年戴高樂的心情,歐盟表示,一但英國退出,未來要回來歐盟可沒這麼容易。同時,過去曾有的各種關稅優惠,也將重新磋商,並且保證絕對沒有那麼優惠。英國退出歐盟的過程牽涉了與歐洲各國間的各類經濟與貿易協議、邊境管制措施、關稅措施等等,牽一髮而動全身。雖然英國預計兩年之內完成脫歐程序,但是事實上真正能夠完成一切程序,保守估計可能至少影響七至十年,甚至更長。

而由於英國在世界上的重要地位,對於全球股市、經濟發展,預計也將產生嚴重衝擊。對於歐洲各國的影響那是不言而喻了,對於一向呼籲歐洲維持單一市場的美國、中國而言,影響也是深遠。特別是英國長期以來與美國密切的同盟關係,更是為美國經濟帶來不小變數。雖然川普支持脫離歐盟,歐巴馬政府卻是極力企盼英國留歐。畢竟美國對於歐盟的影響力,有一大部分仰賴英國間接實現。一但英國脫歐,美國的在歐盟的影響力很難不受影響。

與美國狀況類似的,當屬中國。由於中國的人權紀錄不佳,歐盟對於中國始終抱持較為保守與限制的態度,而在歐洲各國中,與中國關係最為友好親善的,堪稱英國。事實上,英國是中國在歐洲僅次於義大利的第二大熱門投資市場,透過英國這個橋梁,中國得以間接以較為自由的貿易模式進入歐盟。故而習近平明確表達了中國希望看到「統一的歐盟」的想法。然而這樣的期待似乎落空了。

不只對於中國,在台灣方面,英國脫離歐盟也產生了一些衝擊。在中國的政治、外交打壓下,台灣的外交生存空間本來就比較艱辛。2015年10月中歐盟首度提及將與台灣展開雙邊投資協議談判,這是很難得的自由貿易FTA談判。而當英國脱歐後,即使台灣與歐盟取得一定程度的關稅優惠,也仍然必須另與英國進行FTA談判,在英國忙於處理自身經濟困境,並且與中國關係之際,這樣的談判當然也就不可能在短期內完成,甚至會持續受到中國陰影影響。不過,對台灣較為有利的是,一但英鎊重貶,台灣留學生赴英國留學、觀光客到英國購物,都將更加划算。而雖然英國沒有加入申根簽證,但因為英國與愛爾蘭已經在2009年給予台灣免簽證待遇,因此台灣人進入英國並不會產生困難。相對的,日圓由於具有「避險貨幣」的功能,因此很有可能在英鎊急貶的同時,造成日圓匯率急升,衝擊日本市場。總而言之,英國退出歐盟所帶來的經濟影響是全球性、長期且深遠的。

在英國脫離歐盟後,有不少成員國也開始蠢蠢欲動。匈牙利總理奧爾班向來對歐盟非常反感。而法國極右派政黨民族陣線主席勒潘在公投結果一出爐就在推特上指出:「這是自由的勝利!我早就說過了,法國和其他國家都應該辦一場一樣的公投!」言下之意,法國在超過六成民眾不滿歐盟的民意下,繼續留在歐盟似乎只是在苦撐時日而已。此外,位於北歐的瑞典、丹麥不但與英國關係密切,同時對於歐盟也有許多意見。特別是2015年瑞典被迫遵守歐盟協議,收容了數十萬難民,造成了瑞典國內社會動盪,以及社會資源遭到瓜分,英國所開的第一槍,對於瑞典幾乎是像是「法國大革命」一般,深富啟發。荷蘭同樣對於接納移民與難民充滿了不滿與歧異。排外的極右翼政黨自由黨主席威爾德斯就曾經不只一次抨擊歐盟侵害荷蘭主權,並且憂心荷蘭遭到中東難民的「伊斯蘭化」。他曾表示:「荷蘭想要保住國家的話,一定要停止接納移民,停止伊斯蘭化」,而脫離歐盟,是荷蘭保住國家主權獨立的一個手段。

有人說,英國脫離歐盟,是一場擦槍走火的戲碼。在卡麥隆為了保守黨勝選而承諾在選後舉辦公投之際,就已經埋下了分裂與動盪的陰影。就如同前次蘇格蘭獨立公投失敗般令人出乎意料,英國脫離歐洲公投居然在正反兩方持續震盪之中開出了「脫離」的結果,亦讓許多專家跌破眼鏡。對於正當崛起,亟欲看歐洲好戲的俄羅斯來說,歐洲的分裂與動盪有利於俄國這個曾經掌控世界主要經濟與軍事資源的大國再度崛起。然而對於國際整體情勢來說,英國脫離歐洲,象徵了捍衛國家主權與區域政、經、貿整合間的衝突。在全球化的浪潮之下,如何在國家主權與「無摩擦資本主義」自由經濟以及「邦聯整合」政治氛圍中,尋找到一個適切的平衡點,考驗著各國領導人的智慧。英國脫歐,是「變數」,但也可能是「契機」。仍待未來持續關切。

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