專欄作家, 楊泰順

蘇委員打亂了蔡總統的修憲假戲

11 十月 , 2017  

文化大學政治研究所   楊泰順教授

民進黨全代會上,蔡英文主席宣示將啟動修憲。不到三天,該黨立委蘇巧慧便結合了41位同黨立委,提出《憲法》增修條文修正草案,效率之高令人咋舌。蘇巧慧的修憲案主張台灣應由雙首長制改為總統制,如此牽動立國精神的重大議題,竟可以在三天內完成起草並連署超過成案門檻,若為了搏版面而作賤國家基本大法,怎不令人喟嘆?

蘇巧慧等所以主張改為總統制,似乎是在呼應蔡主席的宣示,要「建立一個權責相符的政府體制」。但這些民代真的懂何謂「總統制」?何謂「權責相符」嗎?如果自己都搞不清楚便率爾提出修憲草案,恐怕只有誤導民眾製造更多的社會紛亂,對憲政體制的合理化於事無補。

若說要「權責相符」,最貼切的體制應該是國會內閣制而非總統制。在國會內閣制下,主政者雖有任期,但卻可以因預算被國會否決、重大政策失去民心、或國會通過不信任案而立即下台,責任精神十分明確。兩年前英國通過脫歐公投,持反對立場的首相卡麥隆二話不說立即下台;而20餘年前政績彪炳的柴契爾首相,也曾因推動人頭稅不得人心,隨即掛冠而去,均為「權責相符」的典範。

至於總統制,設計上原本不在強調「權責相符」,而是著重於「制衡」的操作,冀圖以機構間的制衡達到民權保障的目的。試問,如果強調的是「權責相符」,在總統的固定任期制下,何以公民沒有罷免總統的權力?何以總統與內閣首長不必到國會接受議員質詢?何以憲政的原本設計讓國會掌控預算與徵稅權?何以總統任命文武百官均須獲得國會同意?何以宣戰權歸國會? …..。二次戰後美國屢屢因行政與立法的互槓而造成政治僵局,尤其責任不清更讓民眾感到反感,美國政治學會因此組成專案小組研究修憲,當時所提出的建議便是朝向國會內閣制調整,如允許總統可以解散國會、國會可以倒閣等。故而,認為總統制具有權責相符的設計,根本就是昧於憲政運作的原理。

根據蘇委員等的草案,行政院及行政院長應該廢除,各部會首長及政務委員改由總統直接任命並聽從總統指揮,使總統成為名副其實的最高行政首長。換言之,草案所主張的,其實是「超級總統制」或「帝王總統制」,因為除總統須至立院進行國情報告,並送交立法計劃外,總統制所強調的各項制衡設計,草案完全付之闕如。

民主憲政體制其實沒有一定的好壞,能否順利運作主要還是取決於各國的政治文化與民意認同。但不管選擇何種體制,實踐上均應尊重體制設計的邏輯與背後的權力假設,以避免憲政理想與民主現實產生巨大的落差。例如,總統制的政務官均須取得國會的同意才得任命(以美國為例人數將近三千人),未來便不能因避免立委需索而限制同意權的行使;美國國會每年以10個月的時間審查預算,我國若要實施總統制,當然不能因循苟且只審兩個月,尤其目前特別預算的作法更是不能容許;未來內閣首長可以不必到立院備詢,但立院行使調查權的編制與權力則應大幅擴張,以避免立院成為沒有爪牙的老虎。

而為有效制衡行政,立院的委員會更須增設以便對應行政部會,但如此一來立委人數又必須增加;為有效監督行政,審計部也應劃歸立院,使立院擁有完整的預算與決算權…。至於總統是否應到立院進行國情報告,其實只是枝微末節,美國也是行憲後120年才開始有總統到國會進行施政報告。

蘇委員等主張總統制,卻不提總統制的制衡設計,難保不是在為總統擴權擦脂抹粉。如果以為廢除行政院讓總統自兼最高行政首長就是總統制,蘇委員等也未免過於膚淺;但若鼓吹總統制卻絕口不提制衡設計,則又很難不讓人聯想,是否刻意要創造一個「民主的獨裁者」?

「啟動修憲」或許只是蔡總統耍耍嘴皮安撫黨內激進派的策略,但萬萬沒料到才兩、三天,便真有人具體的提出修憲草案且還連署成案。對於是否接招,蔡總統應該頗感為難,因為總統未來必然是推動修憲的火車頭,若順著這個總統擴權的修憲案走下去,蘇委員的動作難免不會被看成是袁世凱籌安會的複刻版;但若置之不理,豈不坐實了「空心菜」的罵名?無怪乎總統府發言人只敢輕描淡寫的表示:「修憲的發動機關在國會,我們尊重立委所提出的修憲提案與相關討論。」完全感受不到黨內有人呼應的喜悅。

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