時事評論

回到正常國家、正常憲政

25 一月 , 2016  

國立政治大學法學院副教授 廖元豪

自2012年起,產生了一個特殊的現象:為了打倒馬英九,打敗國民黨,反對者發展出一套「非常時期」的思維,發明許多極有創意但卻相當扭曲的憲法理論。這些論述漫天蓋地而來,影響了政治運動,甚至連司法實務都偶爾受其感染。許多人都在擔心,照這些理論,政府如何運作?國家能否進步?

現在,民進黨取得總統與立委選舉的大勝,即將完全執政。而國民黨不但下台一鞠躬,而且在可見的未來只有任人宰割的份。局面轉變如此之大,「非常時期」是否也該告一段落,讓「正常國家」的正常憲法解釋,回到台灣來呢?

這些年來冒出來的憲法怪論,最重要的例子大概就是立法院的「共識決」理論了。民主政治是多數統治,國會多數應該取得立法決策權,這是政治學的ABC。政治協商、尊重少數、多元思辨等價值,雖然重要,都不該取代「多數決」的原則。可是近年來,一方面因為居於少數的民進黨想要架空多數黨,另一方面也因為部分反馬立委養寇自重,居然把例外變原則,讓國會多數形同虛設,使馬政府施政難成。

這個理論的荒謬,人人皆知。還好,從新任政府開始,這個狀況應該會大大改進。居多數且一向能夠執行意志的民進黨,將可在國會取得主導權,不可能像王院長時期的立法院,凡事都採共識決。諸如黨產條例等立法,就算國民黨立委反對,也應該可以順利通過立法。

弔詭的是,反對人士在讓國會跛腳的同時,卻又無限強調國會保留,幾乎要剝奪總統與行政院所有行政決策權。最有名的就是在討論兩岸協議監督條例時,要求所有的兩岸協議,無分事務大小,不論內容輕重,都必須要由立法院逐條審議,而且在前端就要讓立委參與,全面否定「行政協定」(Executive Agreement)存在的餘地。這個立場與民進黨上次執政,蔡英文主席擔任陸委會主委時的立場截然不同。

這種立法絕對至上論,與權力分立原理不合,更會讓兩岸協議遭遇許多困難。但好在如今政權輪替,相信新政府的立場也會有所軟化:雖然強調不能黑箱,卻也必然會承認許多「子協議」或「內容已有法律授權」的協議,可由行政逕行簽訂生效。

類似的例子其實罄竹難書。包括把「黨紀」說得一文不值,認為政黨(其實是國民黨)黨紀是干預國會,違反民主(現在,黨員服從黨紀應該就是天經地義的了);將占領、衝撞政府機關的行為,說成公民不服從(現在,依法行政與集會遊行法,又會開始被拿來用了)而受法律保障,均為其例。

大致上,我對於今後的憲政能夠回歸正常,相當樂觀。政治學與憲法教科書裡的原理,應該可以被撿回來用了。不過近來又有一些事件,讓我們還必須仔細觀察。

一個就是近日所謂「多數黨組閣」的議題。1997年以來,碰到立院多數黨與總統所屬政黨不同時,中央政府體制該如何解釋、運作,在憲法界向有爭議。一派認為總統有義務任命立法院多數黨屬意之人來組閣;另一派則認為總統得全權決定任命何人,無須受立院組成之拘束。陳水扁執政期間,基本上就是採取後一派見解。然而,從來沒有人主張「總統決定由多數黨組閣乃是違憲」。更何況馬英九總統所表述的立場,是「希望任命一位獲得多數立委支持的人出任閣揆」,這即便從所謂「偏向總統制」的解釋,既然是總統的決定,也不可能違憲。民進黨不想接,說不接就是了。但蔡準總統與民進黨的回應,卻是說這有憲政爭議,必須要修憲解決。實在又是史無前例又找不到論理的怪說。

另一個是所謂「交接條例」,規定交接期間限制總統的決策權。試想,在依法交接前,總統的「憲法」權限豈是「法律」所能限縮的?美國的「總統交接法」(the Presidential Transition Act),僅授權撥款並提供資源,讓交接團隊能使用政府空間,與現任政府接觸、協調、學習。交接團隊即使進入政府機關聽取簡報,性質上也是「參訪」的客人,而沒有權利(力)做額外的要求。

這兩個例子,讓我們還是不免憂心,新政府對憲法的解釋,是否仍以黨派利益為最高考量,而尚未回到「正常」的憲法世界?當我們的準總統口口聲聲說,兩岸關係要遵循中華民國憲政體制的時候,如果他們對「憲政體制」可以任意創新解讀,那值得信賴嗎?

奉勸即將執政的新總統與新團隊,在「正常」時期,請用正常的憲法解釋。全面執政,用正常手段也可以達成政策目標,不要再扭曲憲法了。

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