時事評論

從國內雙層賽局看兩岸關係

8 一月 , 2017  

中正大學戰略所  宋磊

國際談判是國際政治常見的現象,任何一個國家在對外談判上都希望以自身的利益作為優先。台灣在經歷民主化之後,公民意識快速抬頭,執政黨做為國家的代表,必須務實的兼顧國內民意與國內政治的要求,來與對方進行有力的談判、互動。

兩岸關係特殊,從冷戰時期的高度對峙到慢慢開啟交流、談判,而台灣在成為正式的民主國家之後,政策必須考量國內的政治生態與基層的聲音,這時如何在與對岸談判互動的過程中獲得最大利益,已成為執政黨能否續任或是擁有高支持度的重要依據。就相關經驗而言,不論兩岸談判的「雙層賽局」(Two-level game)現象或兩岸關係,都同時會面臨內部型壓力,只是兩岸關係的指涉範圍較兩岸談判更廣,或兩岸談判只能是兩岸關係的一環。

國際談判是國家之間解決利益衝突與爭議的手段之一,兩岸之間的談判與協商亦可視為是國際談判的一種,但其複雜性與多變性卻遠超過一般的國際談判。兩岸自1949年分裂分治以來,歷經衝突對抗、僵峙對立,直到1987年臺灣宣布解除戒嚴,並開放人民赴大陸探親之後,兩岸互動出現明顯變化,並因此開啟了兩岸協商談判之門。其間雖因臺海緊張情勢、或因雙方主權認知差異,而中斷彼此之間的協商管道,但從整個兩岸交流互動的歷史性發展觀察,兩岸之間的協商談判已出現制度化的趨勢。

近年來,台灣學界研究兩岸關係之途徑,賽局理論(game theory)即屬其中之一,如吳玉山所發展的「大小政治實體模式」(power asymmetry model)與「選票策略極大化模式」(vote maximizing model)等架構,作為兩岸關係的詮釋模型。雙層賽局(或稱兩階段賽局)強調,對外關係或雙邊談判同時受制於「他國是否能接受」以及「本國國會或人民 是否給予批准與同意」。就雙層賽局的意義,兩岸關係是屬台灣的對外(external table)屬性,相對的國內政治或國內因素就屬內部因素(internal table)。

1988年Putnam提出「雙層賽局」的國際談判分析邏輯,終於打破「國內」、「國際」二元論的結構,一方面提供國際談判研究者新的視角;另一方面也使國際談判的研究嘗試突破靜態性的限制。Putnam強調的是,第一層次國際談判的結果,必須同時獲得國內第二層次批准,進而提出批准理論。Putnam的雙層賽局仍是一種靜態賽局(static game)的模式,主要在闡述國內因素如何影響國際談判的結果,造成此種靜態賽局的限制。Putnam 為了強調國內獲勝集合的特性,以形成「國際」、「國內」雙層互動的關係,而比較忽略了國家領導人(決策者)認知層次的影響,但這並非顯示國家領導人不重要。

依據 Putnam對國內獲勝集合的定義而論,兩岸談判中各方的獲勝集合影響因素,對臺灣而言,因屬民主制度,故最大的因素為政黨輪替與國會選舉。如果執政黨在國會中占多數席次,則只要臺灣的政府願意與對岸談判,在執政黨國會多數支持下,將容易整合國內共識,而協議的簽署也因執政黨主宰著國內批准的過程,而將容易在國會代表多數支持下而獲得批准。相對的,如果執政黨在國會代表中屬於少數,基於政黨競爭原則,將遭受到在野黨多數的杯葛或牽制,在維護全民最高利益的選舉藉口下,勢必提高執政黨對外談判的讓步底線,因而造成國內獲勝集合的限縮。因此,一般情況下,執政黨在國會席次如為多數,則國內獲勝集合將大於執政黨在國會席次中為少數的狀況。

從Putnam的論述中,可以了解,一個國家的內部力量(政黨、公民團體、利益團體等)往往會與對外政策產生聯動,甚至引發劇烈的化學變化。台灣的兩岸政策在民主化運動後,國內的主流民意對於政策實屬非常重要。因為,國內的政治與公民意識對台灣兩岸政策與兩岸走向都會有所影響,台灣不論由誰執政,兩岸政策都必須兼顧主流民意,才不會造成劇烈動盪。

附註:本文的完成特別感謝宋學文老師於筆者在校時的指導。

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