焦點議題, 馬習會專題

「下詔罪己」才能國情報告?

7 十一月 , 2015  

慕尼黑大學博士生 張志偉

馬總統宣布將在本月7日出訪新加坡,以兩岸領導人的定位,與中國國家主席習近平會面,並表示願在馬習會後接受立院邀請,進行國情報告。然而,在野黨並不領情,如民進黨立院黨團總召柯建銘即表示「不同意國情報告,除非馬下詔罪己」;而台聯黨團更表明,會進行議事抗爭,「癱瘓院會」。

此一爭議實有憲法上的重要意涵,蓋若觀諸我國歷年來的憲政實務,尚未曾有過總統到立法院進行國情報告的經驗,因此有必要從憲法學及國會法的角度加以分析,以釐清總統與立法院間關於國情報告的規範基礎與內涵。

「國情報告」制度的憲法基礎

憲法增修條文第4條第3項規定:「立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告。」論者有稱為「總統的國情報告權」,實則亦屬立法院聽取報告之權。從修憲史的角度觀之,此係原本第2次修憲時,增修條文第11條第3項規定:「國民大會集會時,得聽取總統國情報告,並檢討國是,提供建言;如一年內未集會,由總統召集臨時會為之,不受憲法第三十條之限制。」蓋當時總統係由國民大會選出,但規範上並無總統對國民大會負責或國民大會可直接監督總統之規定,為表示總統對於國民大會的尊重,方有此規定。甚至依其文義,若國民大會一年內未為集會,總統「應」召集會議而至國民大會為國情報告。依此規定,解釋上「發表國情報告」屬總統的憲法義務,但總統亦享有主動召集之權力。實務上當年李登輝總統即依此規定,向國民大會發表國情報告,並留下聽取國大代表的國事建言。

「國情報告」的時間點,應為「適時報告」

於第7次修憲後,廢除國民大會後相關權限即移轉至立法院,爰有現行增修條文之規定,並修改若干文字。就立法院聽取國事報告的時點而言,文義上「每年集會時」應不限於(如國民大會般)每年「會期開始時」,而是指立法院會議進行時,如每年2月至5月底,以及9月至12月底「常會」(含會期延長的時間)及「臨時會」開會。若考量到國家情勢的變化、總統國家安全大政方針決定權與國事報告的目的(藉此提供總統與立法院間互動場域),其時點實應為「適時報告」,而不限於會期開始時。

至於國情報告之發動,依條文規定係「得聽取」,解釋上當係立法院基於代議機關地位,得主動邀請總統為之;但參酌先前修憲的規範意旨,並不排除總統可主動徵詢立法院意見而至立法院報告的可能性

總統國情報告,不質詢、不備詢

就報告的形式而言,考量到我國憲法並未有總統直接向立法院負責的規定,且觀諸比較法例上,無論是總統制下美國總統的國情咨文或是雙首長制下法國總統的國情演說,均未有接受國會議員質詢的規定或慣例。是故,為維繫我國憲法行政對立法負責的憲政體制,且從體系觀之,憲法係有意識地使用「質詢」、「備詢」與「報告」等用語(憲法第67條第2項、增修條文第3條第1項、第4條第3項參照),學界多數見解與立法實務上,均採取立法委員於聽取總統國情報告時,並不得質詢總統的立場(立法院長王金平受訪時,亦採同解)。

就報告的範圍而言,「國情報告」解釋上文義範圍甚廣,而立法者於具體化憲法時,即將國情報告的內容限於憲法明定的「總統職權相關之國家大政方針」的範圍。

「立法院職權行使法」的具體化

依此憲法增修條文之規定,立法院於民國97年5月28日修改「立法院職權行使法」,增訂第二章之一「聽取總統國情報告」,亦即第15條之1至第15條之5為具體化憲法之細部規定。

其中,就發動權人規定於第15條之2分別規定「經全體立法委員四分之一以上提議,院會決議後,得聽取總統的國情報告」(第1項)以及「總統得咨請立法院同意後進行」的(第2項),換言之,聽取國情報告並不專屬於少數議員之權,若少數議員不同意此一提案,其提案之決議自應依多數決原則決定之。且國情報告之提案形式上類似一般提案,僅需經二讀會通過即可。因此有關邀請總統國情報告之提案,不另行區分提案與連署人,凡29名立委提案即可成案,交付程序委員會討論、排案(立法院職權行使法第8條第3項參照)。且因立法院職權行使法對於提案人數已有明確規範,故黨團提案之相關規定並不適用。再者,報告範圍亦限於「就其職權相關之國家大政方針」。此處或有爭議之處在於,若經院會決議邀請總統為國情報告,此一邀請是否具有憲法上之拘束力而具有義務性質?

而第15條之4則規定:「(I)立法委員於總統國情報告完畢後,得就報告不明瞭處,提出問題;其發言時間、人數、順序、政黨比例等事項,由黨團協商決定。(II)就前項委員發言,經總統同意時,得綜合再做補充報告。」即係規範聽取國情報告的程序為:「總統報告-立法委員提出問題-經總統同意後,為綜合補充報告」的順序進行之,法律上並未留有立法委員進一步質詢的餘地。

國家機關間應有「憲法機關忠誠原則」之適用

由此觀之,若「馬習會一案」立法院多數決議邀請總統赴立院「國情報告」,實可作為國會資訊權之機制,以藉此瞭解、知悉行政部門所為國家重大施政或方針。而本案中,馬總統既已明確表示願到立法院為國情報告,則前述關於此一報告是否屬義務性質的爭議即可暫且不論。

長遠來看,可藉此可建立憲政慣例,亦即當總統涉及「國家大政方針決定權」時,透過此種模式建立與代議機關一定的互動連結,某程度上即可緩和所謂「總統有權無責、行政院長是無權有責」之批評。若從憲法機關忠誠原則的角度來看(註1),各個憲法機關於忠誠履行憲法所賦予其之權責時,即應彼此注意並尊重各該機關行使權限,不應為反對而反對,或僅因黨派對立而刻意杯葛(如釋字第632號解釋關於立法院遲未行使監察委員人事同意權一事,被宣告違憲,即屬此一原則的適例)。

因此,若經立法院多數決議邀請總統為國情報告,即已表明立法院作為代議機關,欲進一步瞭解相關訊息;反對黨若表明將癱瘓或採取抗爭手段,實屬自廢武功之舉,反而喪失藉此獲取更多關於行政部門處理兩岸事務資訊的機會,亦不利於日後針對行政院及其部會的監督與究責。或有論者反對馬習會,批評為「黑箱」作業,那就更應該藉此瞭解其來龍去脈才是。

至於所謂「下詔罪己」的說法,一方面既非憲法或法律上的要件,另方面也帶有封建時期用語的影子,實無法律上的重要意義可言。

註1:如大法官釋字第632號解釋關於「立法院遲未行使監察委員人事同意權」,即已體現此一要求。http://goo.gl/PlGlDW。亦可參見許宗力、廖義男協同意見書:http://goo.gl/5HO38k。

主圖來源:馬英九總統臉書

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