焦點議題, 課綱爭議

「所謂」課綱違法,真的「違法」嗎?

27 七月 , 2015  

慕尼黑大學博士生  張志偉

關於「十二年課程綱要微調案」的諸多爭議所涉面向甚廣,雙方爭議重點之一在於,課綱微調案經台北高等行政法院認定違法,從而衍生出如下批評與質疑:「……執意執行違法違憲之課綱微調,國教院長柯華葳違法禁止出版合法審定的教科書,兩人均有違依法行政原則,侵害各校教師之選書權、專業自主權及學生之受教權……」。

 

批評者所持理由,出自於台北高等行政法院103年度訴字第1627號判決,但筆者認為,這不是正確的推論。既然要就法論法,應該更正確解讀訴字第1627號判決。判決主文如下:

主文

訴願決定及原處分關於否准提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄及記名投票單之部分均撤銷。

被告應就原告民國103年2月7日之申請,作成准予提供「十二年國民基本教育課程審議會」會議紀錄(其中關於簽到表部分僅供原告閱覽、抄錄);及就記名投票單部分供原告閱覽、抄錄之行政處分。

訴訟費用由被告負擔。

本案是「政府資訊公開法」事件

首先,本案在案由即已表明,本件是「政府資訊公開法」事件,既非關課綱調整實體的合法性,更無關各校教師選書權、專業自主權及學生受教權的討論。

其次,單純以行政法院認為「教育部應該公開會議資料」此一理由,去證立教師和學生的這些「權利」,仍有可議之處。

搞清楚「訴訟標的」與「審理對象」,是法律系學生與實務工作者最基本的要求。本判決「只」處理「政府資訊公開」的爭議,「只」涉及教育部是否應提供「十二年國民基本教育課程審議會會議紀錄及記名投票單」,完全沒有觸及課綱審議、作成課綱之程序是否合法,對課綱微調內容是否合法,也未置一詞。嚴謹的來說,關於「政府資訊公開義務」的問題,僅是審議課綱程序做成「後」的資訊公開與否,和課綱微調的內容與程序無關。

比方說,立法院三讀通過一項法律案,送交總統公布,但總統未予公布。(雖然與課綱一案主體有別,按:做成課綱微調與公布義務的主體均屬教育部),但是從此一例子即可明瞭,「公布與否」與法律本身是否合憲、或立法院立法程序是否合憲並無關連。

更確切地說,依行政程序法第2條規定,「行政程序」係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。因此,無論課綱微調法律性質為何(行政處分、法規命命或行政規則),課綱微調的行政程序就是只到該行政程序結束為止。

台北高等行政法院所審理的對象,是課綱微調程序「後」的資訊公開與否。審理的標的既和課綱微調有無違法無涉,甚至也無關乎課綱微調的程序是否合法。充其量只在判決中,審理該課綱程序結束後,是否應公布會議紀錄與記名單資訊公開的問題。

「資訊公開」與「課綱微調」屬於兩個不同的行政程序

其次,若最高行政法院維持台北高等行政法院見解,認定應公開會議紀錄、記名投票單等供原告閱覽、抄錄,此一資訊公開的要求與課綱微調一事關係如何,不無疑問。

「所謂的」教育部未公開,即造成課綱本身實體與程序均屬違法違憲。此一論述顯然誤解了「資訊公開的目的」與「行政程序瑕疵」的法律效果。

蓋如前所述,「資訊公開」與「課綱微調」屬於兩個不同的行政程序,原告申請「資訊公開」被教育部否准,而法院所指摘者,也僅及於該申請「資訊公開」遭否准的處分,與課綱本身實體與程序爭議係屬兩事,兩者的合法性認定也各自獨立。

發生程序瑕疵時,才需要討論程序瑕疵的法律效果

為更進一步說明此事,有必要對於行政程序及其程序瑕疵的概念略作說明。

法適用意義下的「程序」概念,係指為了產生裁判結果或行政行為時,處理法律事件的過程及手續,如管轄的認定、傳喚相關當事人、送達文書、調查證據、聽取辯論、確定事實、作成決定以及解決過程中之爭議等各種事項。

因此,從依當事人申請或行政機關依職權而開始程序,直至通知當事人或行政機關公告或發布決定而終結程序,都可能發生「程序上的瑕疵」。只有發生程序瑕疵時,才有進一步討論,程序瑕疵的法律效果為何。

以行政處分為例,有瑕疵之行政處分,依其瑕疵之種類及嚴重程度,有不同的效果,概略可分為:不生效力、無效、得補正、轉換、可撤銷、更正、錯誤教示而延長救濟期限等。

若要指摘課綱微調一案的合法性爭議,即必須:

1. 先指出關於課綱微調屬於何種行政行為,

2. 此一行政行為的程序有何瑕疵之處,

3. 審酌該瑕疵的嚴重程度而決定法律效果為何。

訴字第1627號判決判決結果,與課綱微調內容的合法性,毫無關聯

無論如何,台北高等行政法院在103年度訴字第1627號判決中,所審理的僅屬資訊公開法中政府資訊應否公開的爭議。若法院最後認定有公開義務,教育部即有公開上述政府資訊的義務,反之則否。但是,判決結果與課綱微調的合法性毫無關聯。換言之,即便依法認定教育部有公開政府資訊的義務,課綱微調是合法或違法均有可能;反之,若教育部無公開系爭資訊的義務,也仍然無涉微調本身的合法性。

法律人不應該帶頭傳遞錯誤的訊息

平心而論,拿台北高等行政法院103年度訴字第1627號判決,作為否定課綱微調全案正當合法性的依據,實屬跳躍過快的推論。上述區分其實是學習過行政法、訴訟法的人,都應該知道的基本法律知識,但仍有不少法律人甚至是律師,傳遞一些錯誤訊息,姑不論其動機為何,就法律知識的正確傳遞而言,不無遺憾。

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