焦點議題, 蔡政府執政週年專題系列

蔡政府的外交乏善可陳

10 五月 , 2017  

前駐美代表 沈呂巡

評述現政府一年來的外交,似乎用不了太大篇幅,因為簡單地講,可以用八個字含括:"幸未崩盤,乏善可陳",但施政評估,有如成長率,必須前後比較,才能全盤檢討,明白利弊得失。

這個政府上台之初,大家即不看好它的外交及兩岸事務,並有預測外交恐將崩盤。但一年下來,外交關係雖只掉了一個聖多美,重要的國際組織參與,除APEC外,卻近掛零。這個政府當年在野時,一再抨擊馬政府的外交休兵,譏為外交"休克"而自縛手腳,那麼執政後就應該打破兩岸默契,多建交幾個國家以誇示國人,怎麼不增反減?

但是看看扁政府八年間烽火外交,我們花了大量金錢,結果進三丟九,進了三個人口總計約25萬人的小國,而丟了九個人口總計達五千萬的中大型國家,所以現政府沒有重蹈舊轍,似乎尚可肯定,但現今邦交國有警訊的,仍有多個。莫謂邦交國數目不重要,如果那一天掉到20以下,而那些在1940年代即已承認中華民國的國家也多離我而去(好像外交上的"去中國化"),那我們的國際地位離"港澳化"也差不遠。

故而蔡總統在第一年內即兩度訪中南美維護邦交,其成果據陪訪的外長在元月間所說,"總統的人格特質,使出訪達成無法想像的意外成果"。我們迄今不知有什麼"無法想像"的成果,只希望邦交不致有意外。

其實馬政府的第一年,外交面臨的難局,似遠大於現政府接手之際,例如當時美國視我們為"麻煩製造者",雙方互信缺缺。但在我們努力之下,很快與美國恢復互信,美國務卿等高層後來一再表示:台灣是美國的"重要夥伴","經濟與安全夥伴","美國亞太再平衡政策中的關鍵構成部分","美台關係從未如此之佳(has never been better)"等等⋯。最後這個詞在馬政府的後期變成標準版,美方高層到處講,但最近一年來,有聽說美方用這麼正面的詞彙形容美台關係嗎?

當然現政府也力求突破,結果一通電話反而打出一大堆負面連鎖反應,間接促進或加速了川習會,現在人家重大利益攸關,公私交誼融洽,一場路透社訪問,又多生枝節。即以言詞外交而論,最近一年來,美方除了應詢時強調台灣關係法,AlT主席來台時及WHA邀請函已過時限後才表示支持我參與之外,其他在遼寧艦繞台等兩岸情勢嚴峻或關鍵之際,似少見挺台或關切的聲明。

這一切説明了一點,台灣地位在美亞太政策構圖中迅速邊縁化,但還看不出我們有具體的因應策畧,美國國會一向是挺我力量最具體的顯現,但去年就職大典以後,有重要國會議員來訪嗎?新的國會挺我決議案就是上屆的"台灣旅行法"本屆必須重提。該案雖名為法,但裡面有關台美高層互訪解禁等規定仍是不具約束力的"國會議願"或只"鼓勵",就大大減色。參院版到五月初才提出來,衆院版雖是一月中提出,但根據美國會資料,到現在才四位議員連署。議員寫信挺我參加WHA的,時限前也只看到一人,這跟以前連署連名都數十上百的,大不相同。這樣如何顯得出國會挺我氣勢? WHA時限後才見發動國會友人已緩不濟急,難怪連陳副總統都認為整個推案太慢。

就對日外交而言,ㄧ年來雙方機構名稱雖有改善,但日本政府及國會也是到WHA邀請函時限過後才公開挺我,又未停止推銷核災食品。 回憶馬政府就任未久就發生聯合號事件,一條我們的海釣船在釣魚台海域遭日本巡邏船撞沉。日本原來態度倨傲,經我們強力交涉後,日方不但登門道歉,且賠償我船主千萬餘台幣。馬政府後來還跟日本簽了漁業協定,擴大我漁船在原爭議海域的作業範圍達七萬多平方浬。但今天這個政府,連我漁民在冲之鳥的漁權都不敢主張,更別說為曾遭日方逮捕侮辱的我船長要求道歉,及要回罰款了。

莫忘我們一年來還有441名國人嫌犯,被直接分別從六個國家遣送大陸,而我們對各該國及大陸都一無辦法。對照當年菲律賓將14名台嫌遣陸,我們不但很快把人要了回來,而且還逼菲國道歉,撤換移民局長。

八年前我們首度參加已扣關12年仍未果的WHA,這可是外交上的大突破,當時除了邦交國外,共有美日加歐盟、甚至歐盟的候選國共44國發布聲明表歡迎或強烈支持,只有我們當時的在野黨惡言百般抨擊,甚謂寧可不去,但現在執政後,上年與會的代表發言,連台灣一詞也不敢講,今天又總統自己頻上推特、黨籍立委連手開國際記者會催促邀請函,殷盼之切,真教人不勝今昔之感。但我們不禁要問,原挺我的44國,加上21邦交國,除美加二國外,時限前公開支持我們的聲音都在那裡? 我們全力指責中共,好像把它當作是准駁我參與的權責者,這不但是自我矮化,而且根本忘記我們第一個該抗議的對象應是WHO幹事長,質問她為什麼八年來一個忠實的參與者,要為WHO不應涉入的政治爭議而不能再受邀? 這才是外交上的基本功而迄未見現政府提及。

當年又以WHA一年只開會八天,對我人民衞生權益平日的保障不足,又於2009年初由我疾管當局與WHO完成換函,使我成為國際衞生條例(IHR)下聯絡點之一,可直接與WHO做日常專業的通聯。但年來我們曾經參加過的國際民航組織(ICAO)的大會已無缘再去,美國全力支持我們參加的國際刑警組織(INTERPOL),在我離任前國會衆院以392票對O票通過相關決議案,並經歐巴馬總統簽署成為法律案,後也未見具體發展。以前至少可作若干參與的聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)會議,及金伯利鑽石貿易機制(Kimberley Process)會議年來也無法與會,或遭中共叫囂排除,我們也無計可施。

再以奧會模式的改善而言,2012年倫敦奧運已洽成先例,觀眾席上可使用中小型國旗加油,大會還曾為原先奪旗事件向我道歉。前年華府世界警消運動會又再創"改良奧會模式",開幕式時代表團可自帶國旗進場。可惜上年巴西奧運時沒有繼續爭取,而任令大會強迫觀眾脫去我國旗裝。今夏台北世大運時如何? 可不是柯市長一個人的事。

當初馬政府執政之初,以我們的國際地位確不正常,但昐至少作到我國民走進國際社會的機會,不至因此到處碰壁,而反可較一般國家之民更佳。故而一開始就以爭取免簽國(地)數目的成長取代邦國數目的成長(邦交國已有休兵)。八年之內成長三倍,自54到164,平均一年成長約14國,且包括幾乎一切歐美大國。

但現在這個政府一年來只多了哥斯達黎加等兩國,還是人家開放給一切國家的,難道已經沒國家可以爭取了嗎? 我們在整個歐洲及歐洲海外屬地共約70個都已免簽,只差一國就可完成拼圖,現政府有接棒努力嗎?我曾在上年四月跟美方簽了備忘録,使我們䕶照可以享受免簽再進一步的快速通關、優先安檢等待遇,並開始雙方的準備程序,預計半年左右可開放供申請,但現在已一年了,仍未聞下文。

又為台商利益,前政府於2009年中經奮力交涉加入政府採購協定(GPA),此一市場已有一兆半至兩兆美金之大,中共尚非會員,但未聞現政府輔導協助台商多加利用。當年又為年輕人可以不必花大錢而看看世界,又著重交涉青年打工度假協定或增加配額,現在共有英法德加比奧等15國在列,現政府有無繼續呢?

一年來外交最大不同處也許就是新南向政策了,但仍看不到足述的業績。這個政策本是先天不足、後天失調的。中共在此一區域,又有一帶一路,又有亞投行,又主導RCEP,各國多歡迎而我們都避之不及。台塑在越南設鋼廠本是一良好範例,但遭鉅額罰款的委屈政府似也愛莫能助。設處派員是新政的最基本,我們在南向國家唯一一個新處(緬甸)還是馬政府卸任前兩個月設的,但代表卻是上年年底才派,駐星、駐泰人選也一再生變,當地國態度可知,如駐泰原已正式公佈人選,顯然先經對方同意,後諉以家人生病等理由請辭,令人難信,恐因對方又變計。

我們當然都知道現今外交問題的根源在兩岸,但什麼都怪中共或歸因九二共識於事無補,外交本身的努力也是關鍵。我們有一個非常優秀的外交專業團隊,但如果不能給他們務實有效的目標去努力,則即使再接通台美高層電話,又怎麼使整個國家的外交走得出去?

這個政府的口號"踏實外交"的"實"究在何處,一般人似仍難瞭解,但如再將意識形態的爭議帶入外交,就更自損我們的戰力了。如果外長可以在立法院硬指雙橡園的國徽不是國徽,以規格未精將責任推予園丁;副司長以主人可自由設計庭園而將責任推予駐美代表,而駐美代表以鏟除或使國徽變形知名,駐德代表以臉書辱駡國民黨為能事⋯⋯,那我們要怎麼期望這個政府的外交業績呢?

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