焦點議題, 馬習會專題

馬習會,總統需要立法院許可嗎?

10 十一月 , 2015  

文化大學行政管理系助理教授    項程華

馬習會旋風式的結束,世界各主要國家的立場都表示樂觀其成,憲法學者卻有不同的看法,甚至主張彈劾、要求聲請大法官緊急處分停止會面,僅以此文略抒己見。

討厭任何一位總統是民主國家個人的自由,一般民主國家領導人「賞味期」也不見得長久,一下是政治金童,一下可能就淪為票房毒藥。但是,要在憲法上找到指摘總統「違反憲法」義務,就必須要有憲法上而非個人的理由。

認為馬總統不該出席新加坡馬習會的理由,有包括民調過低只有9%支持度,其所引用學術上的名詞稱「欠缺民主正當性」。我國憲政制度所採用的是「任期制」而非民調制,在投票時選票票數所反應的民調才具有法律效果。前述反對者的說法,是一竿子打翻所有的民選首長與立委、議員,這些受到任期制保障的公職人員,如果因為週週做民調,輿論週週皆以民調結果反求之,台灣可能得週週換公職人員。民選首長職權不受民調影響,要將其任期中停職或去職,自有憲法上罷免、彈劾或公務員懲戒等相關法令規範,自不待言。

另有援引憲法第63條主張立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案與國家其他重要事項之權。馬習會面無涉憲法第63條前7項法案,即便涉及了前7項法案,馬習會的結果,未經立法院議決自然不生效力,對於各機關與人民也無拘束力。目前論者主張馬習會涉及到立法院職權是最後一句「國家其他重要事項」,這裡就需要討論憲法解釋的問題。

  

憲法具有整體性,將國家的職權向各機關授權,基本的原理就是「權力分立」與「制衡原則」。因此,某種事務在憲法的流程如何運作,不能僅援用單一條文,以偏概全。在憲法本文,許多學者以「偏向內閣制」的概念來形容放在總統底下的條款是「虛權」、「象徵性」、「緊急的」,以此理解憲法本文的總統職權,是屬於虛位元首,認為國政的主導權是屬於國會及國會多數黨組成的行政院。

  

經過了多次修憲,特別是民國86年的第4次修憲(學者稱97修憲),立法院不但人數減少、對行政院長同意權取消,不受逮捕特權僅限於會期中,同時總統改為人民直選、可直接任命行政院長、對立法院有解散改選權。姑且不論其修憲背景源自於法國戴高樂所欲打造的「理性國會」,讓法國進入到第五共和憲法的「雙首長制」。至少,配合總統條款所增加的概括性權力:「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之。」即所謂總統的「國家安全大政方針」決定權,增修條文向總統授權之後,憲法本文的第63條立法院議決「國家其他重要事項」之權的概括條款,就算沒有被完全取代,至少這個條款須面對憲法變遷,不能與修憲前內閣制模式議會至上等價齊觀。

  

再依立法院通過的「國家安全會議組織法」第2條第2項定義:前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。」並且提到該組織「供總統決策」等語,如果總統按照立法院本身通過的法律在兩岸關係上做出新加坡的馬習會決策,在沒有涉及到憲法第63條的宣戰、媾和、締結條約7種列舉法案下,依英美法「禁反言」的原理(estoppel),立法院不能推翻自己先前的意思,想對總統提起彈劾、要求事前同意(等於兩岸領導人會面不屬總統的大政方針決定權而應由立法院決定),豈有當然成立之理?

  

最後,我國歷經了多次的憲法增修形塑了現在的總統職權,學界稱之為雙首長制、半總統制、半內閣,甚至於有人稱之為「超級總統制」。不論名稱為何,早已與憲法本文的虛位、象徵性、緊急性的元首職權大不相同。我們當然可以不喜歡這樣的總統職權,故有不少人提起再度修憲回到內閣制,或是至少恢復立法院對行政院長的同意權,本人皆深表贊成,亦期待能早日實現,但是現行存在的規範是什麼,則有必要撰文加以釐清。

, , ,

By



Recommended