專欄作家, 李佳容

中央與地方互踢皮球,問題出在那裡?

19 五月 , 2020  

臺北市立大學通識中心兼任助理教授  李佳容

我國的防疫開始進入了中後期!截至5月18日,台灣已經連續11天沒有新冠肺炎的確診病患,疫情指揮中心宣布,將逐步鬆綁之前為了防疫所訂的管制措施。

中央與地方認定不一致造成紓困之亂

在紓困方面,行政院早在5月初,宣布簡化幾項紓困方案的認定,希望地方政府能「快速撥款」。但事實上卻發生地方政府與中央單位「認定」不一致的情況,導致紓困案申請者多、真正通過審查者少的現象。因此產生各界批評的「紓困之亂」。

我國「中央」與「地方」政府之間,長久以來因為權限劃分不清而存在許多的模糊地帶,如警察制度、教育系統,此次新冠肺炎疫情,再次凸顯因中央與地方權限劃分不清楚,而造成互踢皮球的老問題。

學理上,地方政府指的是「國家之下的區域政府」,各國的制度雖有不同之處,或偏向中央集權,或比較是地方分權,但基本上地方政府站在第一線職掌「地方事務」,負責地方民生、教育、社會福利、交通以及地方被賦與可以立法的各項公共服務事項。

但地方政府在直接提供民眾公共服務及解決地方性問題時,卻又常常需要「跨行政區」、「跨縣市」、「跨層級」。例如,最常見到的與環境污染或投資有關的事務,除了必須尋求與其他地方政府合作外,常常最後還是需要中央的「批准」、「同意」或「背書」才能順利推動。

不同政黨間難溝通

在台灣的政治現實是,若地方政府行政首長與中央執政黨屬於同黨籍,透過協調,又找到適用的法規規範,通常就能順利達成目標;但如果中央執政者和地方民選首長,彼此分屬不同政黨,必會存在不同的政治衝突或算計,地方政府常居於劣勢,想推動什麼,就會窒礙難行。

儘管我國憲法明文規定地方自治事項,大法官解釋也指出自治核心事項,地方有自主權。由於長期以來我國中央政府「集權」又「集錢」,地方治理研究的學者認為,地方政府其實相當「無能」,地方「自治」根本有名無實。

以2019年台北市雙子星七鐵共構的開方案為例。雙子星開發因郝龍斌擔任市長時發生弊案,因此延宕多年未能招標成功。終於在柯文哲擔任市長的第二任期初始時完成招標,也通過了台北市政府的審查。但到了經濟部投審會審查時,卻以得標商「南海發展公司」有中資影響的疑慮,駁回該案。柯文哲得知消息後,立刻提出抗議,認為經濟部是有意「卡」台北市政府的重大投資案。顯然,地方政府的重大經濟投資案,中央政府可以以「政治因素」,予以駁回,地方政府也只能徒呼負負,無可奈何!

中央卡高雄愛情摩天輪

再以高雄市長韓國瑜所要建設的「愛情摩天輪」為例。高雄市府指出,愛情摩天輪遲遲無法動工的原因就是「中央遲遲未簽訂協議書、不願釋放土地」,導致進度停滯不前。中央不願意核准的理由是「台灣港務公司表示『沒人投資』」。但高雄市經發局反駁,指出港務公司已提報相關開發計畫書,卻因交通部要求航港區補充開發計畫,以評估是否符合「國財法」規定與開發回收效益,使得該案迄今卡關。

可見,地方政府的投資案,中央政府可以以「國家建設」的角度來要求,結果是可能任何一個地方政府,都很難達到中央要求的標準,使得一個重大地方建設案,胎死腹中。

此外,中央政府這麼做,還可以讓地政府背負無能、無政績的駡名。在一般民眾不了解中央與地方權限劃分的複雜情形下,地方民選行改首長,很難挽回其政治聲望,更容易流失支持,最終流失選票,無法連選連任。

再以防疫為例。中央疫情指揮中心一聲令下,禁止了八大行業營業。但在現今疫情趨緩下,中央卻不願意扛下宣布恢復八大行業營業的責任,反而推給地方政府,要地方來做決定。部份紓困方案,更發生這種中央推諉現象,行政院蘇院長說,紓困案由中央核定、地方審核,但新北市送了數百件地方審查通過的案子,中央才批准的件數是個位數。於是地方只好在收件過程中趨向嚴格,這使地方政府第一線人員和申請民眾之間發生衝突,民怨四起。

中央與地方權責難分

上述問題,其實都是我國長年以來,中央與地方權限始終沒有明確劃分準則所導致的亂象。雖然中央與地方在財政上,已有了《財政收支劃分法》,但每年為了中央統籌分配稅款,中央和地方還是必然要吵架,可見即使有明文規定中央與地方的財稅收支劃分,但再加上政治因素,中央和地方還是會有衝突。

何況,中央與地方尚沒有明文的《中央與地方權限劃分法》,中央和地方不吵架,才是奇怪。目前的《地方制度法》雖規範了當中央與地方在法規範有爭議時,地方政府可以提出大法官釋憲聲請,但聲請案卻仍需行政院審核是否成案。很明顯的,若中央有意「卡地方」,地方政府是相當「無能」的。

我國自2000年政黨輪替,正式進入多元民主後,中央與地方的政治衝突開始正式出現,也就是說,在中央和地方的權力垂直分配上,出現了「分裂政府」(divided government)的現象。

遺憾的是,過去20年來,這個問題沒有受到應有的重視,甚至於沒有任何跡象顯示出,執政者想要解決此一問題。反而,中央與地方的權力分配,被中央當作一種「利器」來卡地方。

為今之計,還是要正視中央與地方權限劃分的問題,減少政治考量或政治意識形態,儘速訂定《中央與地方權限劃分法》。使中央與地方在推動公共服務時,有法可依,實現「多層次」公共治理(multi-level public governance)的真諦,中央與地方才能真正成為「夥伴關係」(partnerships)。

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