專欄作家, 葉耀元

新南向政策的最大阻礙:中國因素

28 十月 , 2016  

美國聖湯瑪斯大學國際研究中心助理教授 葉耀元

蔡英文政府所提出的新南向政策,其實壓根來說,並不是真正的「新」政策。早在九〇年代初期,李登輝政府就提出類似的構想與方案,對東協國家(ASEAN)積極投資。

在1993-1997年間,台灣與東協國家的進出口值有著顯著的成長,並在多數東協的國家成立台北經濟文化辦事處,還簽署了數件重要經濟合作協定(如「投資保障協議」等等)。但這一切的努力在1997年的亞洲金融風暴之後付之一炬,而南向政策也在馬英九政府上任之後徹底被「西進政策」給取代。

當然問題點不單單只是亞洲金融風暴而已。在九〇年代時期,台商在東南亞遭遇許多大大小小的阻礙,如語言文化上的隔閡、當地政府法治觀念不足、政治不穩定、或是因為基礎建設不足而無法進一步拓展市場與生產線等問題。是此,九〇年代的南向政策有如曇花一現,一去不復返。

20年後的今日,蔡英文政府重新搬出南向政策。就經濟層面上來看,是否有機會成功超越馬英九政府的西進政策呢?筆者認為這樣的看法絕對太過樂觀,雖然東協國家多數已非吳下阿蒙,在政治與經濟的發展上也取得顯著的進展,同時也具備足夠的市場潛力。但蔡英文政府的新南向政策,顯然是沒有把東協國家最強而有力的夥伴-「中國」-給放在這盤棋裡面。

東協國家在冷戰過後就開始與中國有著密切的交流。亞洲金融風暴之後,中國、日本、與韓國一起被拉入所謂的「東協十加三」(十個東協會員國家加上中日韓)這個政治、經濟、文化相關的合作組織。除了東協十加三,在2010年時中國與東協更組成了「中國-東協自由貿易區」(該構想在2001年的東協領導人會議上被提出),而中國也就自然成為東協國家的重要貿易夥伴,並藉此深化雙邊的經濟依賴性。

然而經濟與政治自古以來就無法區分彼此,當中國與東協國家的經濟合作關係越趨緊密,東協國家對中國市場的依賴性也不斷提升,而中國對東協國家的政治影響力,也同時與日俱增。簡單來說,東協國家的政策與外交決策在某種層度上,必須呼應中國的期望。

從一個近期發生的例子就可以輕易地端詳該影響力是多麼的顯著。在常設仲裁法院 (Permanent Court of Arbitration)頒布南海仲裁案的判決前,於六月舉辦的「中國-東協外長特別會議」中,東協原定發布一則關於南海爭議的聯合聲明,該聲明最終沒有發布,被直接撤回。而在仲裁判決公布之後,原本菲律賓與越南要求在東協外長會議聯合聲明中加入支持判決(判決有利菲律賓與越南,但不利於中國)的內容,最後也因數個親中國家的反對而作罷。

這個例子實實在在的顯示了,當東協與中國的經濟與貿易合作關係越來越緊密之後,東協國家的政治與外交態度也著實地被中國立場所牽動。台灣要以「新南向政策」打入東協市場之前,勢必要獲得中國當局的首肯。中國可以透過斷絕與東南亞任一國家的經濟貿易合作來對其施壓,打壓台灣政府與該國的談判空間。

雖然說蔡英文的-「承認九二共識的歷史事實,但不承認九二共識的內容」-此般迴避九二共識的對中政策,還沒有直接遭受對岸實質上對台貿易的打壓,但這並不代表中國會放任台灣自行與東協國家進行交流,建立經濟合作關係,而不施加任何壓力。當「中國因素」開始嶄露在台灣與東南亞國家的互動上時,新南向政策的成功機率有多大呢?這則有待蔡英文政府自己來證明了。

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