時事評論

臺灣旅行法與美國內部政治角力

16 一月 , 2018  

中華戰略學會研究員 張競

美國眾議院院通過《臺灣旅行法》,徹底解除臺灣與美國高層官員互訪限制之立法行動,再度為兩岸關係,以及北京與華盛頓間未來互動掀起波瀾。

誠然此係舊案重提,而且2016年最初提案並未在美國第114屆國會通過,本次提案最後能否闖關成功,其實還存有變數。但將此案純脆定位成「美國國會議員的自發性提案」,其實是未能更加深入掌握其中尚有文章;本案除國會向行政部門施壓外,亦涉及美國行政部門不同官僚體系間的矛盾與角力。

長久以來,限制臺北與華盛頓間的高層互訪,實始自華盛頓與北京建構往來關係時,雙方所達成之諒解與默契。此等限制雖未明顯登錄於任何美國與大陸往來關係之公開書面文件,但從國務院長久以來嚴格把關來看,華盛頓對此向北京曾經有所承諾,應當亦非完全是空穴來風。

但此項不成文規範,在1995年李登輝康乃爾行時被公開挑戰,隨後中國大陸運用強勢軍演傳送不滿訊息,但因柯林頓總統決定派遣航母穩定臺海局勢,自此讓美軍士氣大振,五角大廈亦認為此將有利於其在對外政策上,獲得更具影響力發言地位。

其實美國國防部與國務院在對外政策上長年爭論不休,雙方對如何運用國家政策工具,維護國家利益觀點落差甚大。但在過去幾十年美國不斷對外征戰,致使多項外交作為都受美軍左右,令美國知識界已提出「外交政策軍事化」警語,更讓雙方對立與角力檯面化。

特別在美國遂行全球反恐作戰,各國向美國外交官員提出援助需求時,國務院受限預算運用彈性,往往不能立即有效回應;但美軍家大業大,又因軍事作戰調動資源與支用預算,相對彈性較大,多能立竿見影,馬上滿足盟友需求,讓很多國家寧可與美軍戰區指揮官進行協調,使美國大使大權旁落遭致冷落。

華盛頓與臺北互動關係亦是如此,對美交涉透過軍售所建立的軍誼,向來對提升關係具正面效益。而美軍並不認同國務院對往來層級所作限制,諸多新聞發佈,有時不顧國務院訓令,刻意揭露我高層訪問與演訓交流訊息。

但臺北須牢記,不可捲入美國官僚體系內部矛盾,更不要妄想從中取利。國務院畢竟是主管美國對外政策龍頭,當初美艦依據《航行自由法案》,硬闖南海島礁示威,國務院回應媒體時,冷言叫媒體去問五角大廈,事後美軍將領又因對南海發言逾矩受到約束,就知不可低估國務院政策影響力。

對外交涉誠意正心廣結善緣,挑撥離間操作不當,保證得不償失,更何況本案還可能讓臺海情勢另生枝節,務必審慎應對。

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