專欄作家, 楊泰順

法制錯亂,正義如何實現?

26 一月 , 2018  

文化大學政治研究所   楊泰順教授

去年12月5日,立法院三讀通過《促進轉型正義條例》。這個法的通過對一般人而言應該沒有太多感覺,最多也只是關心學校與街道是否將因此改名;畢竟,在法沒通過前,民進黨政府早就擎著轉型正義大旗,凍結了國民黨與婦聯會的數百億資產。更諷刺的是,沒有這個法,「不當黨產處理委員會」的顧立雄主委不也都因「轉型有功」而高升金管會?但如果了解《促轉條例》在整個轉型過程中所扮演的角色,國人恐怕難以置信,政府竟如此漠視法制、愚弄民眾,卻又自詡為正義的守護神。

2016年民進黨贏得立委與總統大選後,民進黨中央隨即宣示,將成立一個「公正客觀」的「調查和解委員會」,主導轉型正義的過程,「讓國家可以團結」。當時民進黨所提的構想,首先便是通過《轉型正義促進條例》作為上位的法律框架,依此框架進行「調查和解」,並分別訂定《政黨法》、《不當黨產條例》、《檔案法》、及《國安法》等,逐步實現轉型正義。由於轉型的目的乃在使「國家團結」,故而造早倡議的「轉型正義委員會」乃設立於總統府,為一級獨立機關,成員需具跨黨派背景,由總統提名經立法院同意後任命,換言之,藍營人士也有可能獲邀參加。這個初始的構想,無論是機構的獨立性、位階、跨黨派本質、國會監督等,應該都符合社會多數人的期待。

但草案構想提出才短短兩周,民進黨卻又對條例內容做了重大的修正,「轉型正義委員會」雖然還是定位為獨立機關,但卻由總統府改隸行政院,成為獨立的「二級機關」,委員九人則改由行政院長提名經立法院同意後任命。根據民進黨的解釋,此一改變乃為「避免社會產生總統擴權的想像」。但轉型正義既是以強化國家團結為目的,設置於代表國家層級的總統府顯然較為妥適,且總統具有民意基礎,由總統提名委員處理高度政治敏感性的轉型議題也較符合憲政精神。民進黨說擔心「產生總統擴權的想像」根本就是託辭,因為委員會既為「獨立機關」,總統又有何權可擴?個人揣測,應該是蔡總統不敢揹負破壞民主憲政的罵名。

何以推動轉型正義可能揹負破壞民主憲政的罵名?因為國人皆知,民進黨推動轉型正義,核心目的是為了清算國民黨黨產。如一位綠營知名學者所直言,民進黨立院黨團提出《促轉條例》,根本「就是衝著國民黨黨產,說要促進轉型正義其實是『欺世盜名』。」台灣是個民主法治國家,政府若企圖攫取個人或機構的財產,便必須證明這些財產取得「不合法」或「不正當」,而且還必須經由司法機關裁判定讞。

如果清算的對象是政黨,則根據《中華民國憲法增修條文》第五條,政黨之行為若有危害自由民主之憲政秩序者,須由司法院大法官組成憲法法庭進行審理。故而,在既有的憲政秩序下,民進黨如果要將國民黨黨產充公,便必須由憲法法庭先認定這些財產取得確有「不當」或「不法」,隨後黨產會才可以介入執行。如此慎重,用意便在限制執政黨利用公權力遂行黨同伐異的政治迫害。但民進黨執政一年多來,事實證明,民進黨根本無心依循這個憲政程序,身為民進黨最高領導人的蔡英文總統,當然難免擔心將揹負破壞民主憲政的罵名。

事實上,透過訂定《促轉條例》,再由條例授權成立「促轉委員會」,這個程序本身不僅違憲而且違法。根據《憲法增修條文》第3條第3項規定:「國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定。」《中央行政機關組織基準法》第5條第3項也進一步明言:「除本法及各機關組織法規外,不得以作用法或其他法規規定機關之組織。」故而,行政院目前所轄的三個獨立機關:公平交易委員會、國家通訊傳播委員會、與中央選舉委員會,均由立法院通過個別組織法所設置,而非如促轉委員會僅憑《促轉條例》這樣一個「作用法」,便堂而皇之地要包山包海進行黨產清查、開放政治檔案、清除威權象徵、平復司法不法、定義附隨組織等高度爭議性的任務。

換言之,民進黨政府若要成立新的二級獨立機構,執行轉型正義的各項政策,便應依《機關組織基準法》規定,提出包括總員額、職權、運作程序等的組織法,由立法院三讀通過才可掛牌行事。

民進黨政府踐踏法制並不僅限於《促轉條例》可能違憲而已,如前所述,《促轉條例》依原初構想只是個上位的法律框架,有了這個框架,與轉型相關的其他法律,如《國家檔案法》、《政黨法》、《不當黨產處理條例》等,才有存在的基礎與合理性。這個立法邏輯十分重要,因為若沒有《促轉條例》界定「不當統治」的內涵、時間、與範圍,其他以轉型為目的的法律,如《不當黨產處理條例》,便失去了正當性。

然而,如前所述,發動「轉型正義」根本「就是衝著國民黨黨產」,《促轉條例》只是一個合理化的包裝。一旦民進黨政府發現訂定《促轉條例》將面臨許多複雜的爭議時,便甘脆就不要這個「包裝」而直接著手訂定《不當黨產處理條例》。至於最早承諾要成立「公正客觀的調查和解委員會,主導轉型正義的過程」,更早被拋棄。

如此一來,立法邏輯便亂了套,沒有《促轉條例》這個母法,《不當黨產處理條例》的合法性便顯得薄弱。此一問題在綠營內部也曾進行討論,有人提醒若《不當黨產處理條例》搶先在「促進轉型正義委員會」前便完成立法,則依此條例設置「不當黨產處理委員會」將失去正當性。但此一提醒並未獲得民進黨黨政高層的重視,最後造成《不當黨產處理條例》在2016年7月完成三讀,但作為母法的《促轉條例》卻是將近一年半後的2017年12月才在立法院完成立法。

如果未來的「促轉委員會」(預計2018年7月才掛牌運作)是個黑機關,「不當黨產處理委員會」當然更黑,因為它們的設置同樣背離了前述《憲法增修條文》與《中央行政機關組織基準法》的規定。更嚴重的是,「黨產會」僅被定位為行政院的三級單位,各項人事均由行政院長直接任命,無需再送立法院行使同意權。原先的法理邏輯,乃因黨產會上還有個獨立且跨黨派的促轉會可以監督,故而黨產會就算充滿國王的人馬,也還有個促轉會可以進行節制。但現在黨產會卻搶在促轉會前便成立,且已大刀闊斧的國民黨與其附隨組織進行各項清算,生米既成熟飯,將來就算促轉會開始運作,恐怕也只能眼睜睜看著黨產會扮演太上皇的角色。故而,2017年底通過的《促轉條例》中,便完全未提促轉會對黨產會應有的監督與制衡功能。

民主政治的核心價值是權責平衡與民意監督,一個缺乏法理與民意基礎的黑機關,竟可以不受監督的對最大在野黨進行各種的清算與迫害(本文執筆時,國民黨黨工的年終獎金,還因黨產會未予核准而無法提領),我們很難理解,台灣的民主實踐究竟有何值得誇耀之處?而民進黨政府如此大膽的破壞法制,擅改執政前的承諾,本質上又與獨裁政權有何差異?不尊重法制,請問正義將如何實現?

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